Στόχοι Τραπεζικής Ένωσης
Όταν η χρηματοοικονομική κρίση του 2008 πέρασε τον Ατλαντικό και μεταφέρθηκε στην Ευρώπη, το κάθε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχε τους δικούς του εσωτερικούς τραπεζικούς κανόνες και εθνικά μέσα εξυγίανσης τραπεζικών ιδρυμάτων. Οι δημοσιονομικές κρίσεις των ετών 2010 και 2012 που ακολούθησαν, με κύριους πρωταγωνιστές τις χώρες του Νότου, χειροτέρευσαν την οικονομική κατάσταση και την εμπιστοσύνη των ευρωπαίων φορολογούμενων, καταναλωτών και επιχειρήσεων στο ενιαίο ευρωπαϊκό νόμισμα και την εσωτερική αγορά.
Καθώς το διάσπαρτο αυτό σύστημα δεν ήταν διοικητικά ικανό να αντιμετωπίζει κρίσεις, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέλαβε έκτοτε, χωρίς να έχει ακόμα ολοκληρώσει, την ανάληψη πολιτικών για ενίσχυση του κανονιστικού πλαισίου λειτουργίας των τραπεζών και του αποτελεσματικότερου ελέγχου τους. Στόχος των πολιτικών αυτών είναι η προστασία των οικονομιών των κρατών μελών και η αποφυγή πληρωμής των τραπεζικών λαθών από τους φορολογούμενους πολίτες (φαύλος κύκλος). Με αυτό τον τρόπο, ένα ακόμα, σημαντικό, βήμα προς την Οικονομική και Νομισματική Ένωση αναμένεται να πραγματοποιηθεί.
Η σύσταση της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης αποτελεί τον κυριότερο, εν δυνάμει, στόχο του Συμβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο δρόμο προς την ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Η προσαρμογή της τραπεζικής νομοθεσίας σε κοινό ευρωπαϊκό επίπεδο και τα συμφωνηθέντα ρυθμιστικά μέτρα παρέμβασης των ελεγκτικών αρχών αναβαθμίζουν την εμπιστοσύνη των ευρωπαίων πολιτών στη λειτουργία των τραπεζικών ιδρυμάτων και τη συμβολή τους στην οικονομική ανάκαμψη. Σημειώνεται ότι η απλή δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου χωρίς τον συνεπαγόμενο εποπτικό έλεγχο είναι πράξη κενή περιεχομένου, ενώ καταθέτες, καταναλωτές ή επενδυτές χωρίς εμπιστοσύνη στον τραπεζικό τομές είναι κάτι αδιανόητο.
Την 1η Ιανουαρίου 2011, υπό την εποπτεία του Ευρωπαϊκού Συστήματος Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας, ιδρύθηκαν 3 ανεξάρτητες Αρχές με ευρύτερο σκοπό τη στήριξη της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού συστήματος, τη διαφάνεια των αγορών, των τραπεζικών προϊόντων και την εύρυθμη λειτουργία του τραπεζικού τομέα:
Η Ευρωπαϊκή Τραπεζική Αρχή (ΕΒA), ειδικότερος στόχος της οποίας είναι η εξασφάλιση αποτελεσματικού και συνεκτικού επιπέδου προληπτικής ρύθμισης και εποπτείας στο σύνολο του ευρωπαϊκού τραπεζικού τομέα.
Η Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών (ESMA), ειδικότερος στόχος της οποίας είναι η διαφύλαξη της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού συστήματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την ενίσχυση της προστασίας των επενδυτών και την προώθηση σταθερών και τακτικών χρηματοπιστωτικών αγορών.
Η Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων (ΕΙΟPΑ), ειδικότερος στόχος της οποίας είναι η προστασία των μελών του συνταξιοδοτικού συστήματος και των δικαιούχων.
Δομική μορφή Τραπεζικής Ένωσης
Από το 2009 ξεκίνησε η μακρόχρονη προετοιμασία θεσμοθέτησης της Τραπεζικής Ένωσης, σχεδιασμένη σε 2 ανανεώσιμες φάσεις: α) 1 Ιανουαρίου 2010 έως 31 Δεκεμβρίου 2013 και β) 1 Ιανουαρίου 2014 έως 31 Δεκεμβρίου 2020. Απώτερος στόχος είναι η δημιουργία ενός μηχανισμού ασφαλείας ενάντια στις τραπεζικές και δημοσιονομικές κρίσεις του μέλλοντος για ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Προς τούτο, τα θεμελιώδη στοιχεία (πυλώνες) της Τραπεζικής Ένωσης αποτελούν η διαφάνεια στις τραπεζικές εργασίες, ο έλεγχος και η εποπτεία των τραπεζών σε κεντρικό επίπεδο και η διασφάλιση των καταθέσεων στις τράπεζες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μέλη της Τραπεζικής Ένωσης είναι όλα τα μέλη της ευρωζώνης και τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης που επιλέγουν να ενταχθούν. Με την υιοθέτηση νέων διαδικασιών και μέσων λήψης αποφάσεων δημιουργείται μια ενοποιημένη τραπεζική αγορά που χαρακτηρίζεται από μεγαλύτερη διαφάνεια και ενισχυμένη ασφάλεια (ΕΚΤ).
Από 16 Ιουλίου 2013 άρχισε να ισχύει το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων (Single Rule book), βασικός κορμός της Τραπεζικής Ένωσης, το οποίο αποτελείται από νομικές πράξεις προς τις οποίες οφείλουν να συμμορφώνονται όλα τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στα οποία περιλαμβάνονται περίπου 8.300 τράπεζες (Κανονισμός 575/2013). Στο ευρωπαϊκό Ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων α) ορίζονται οι κεφαλαιακές απαιτήσεις για τις τράπεζες, β) προβλέπεται βελτιωμένη προστασία για τους καταθέτες και ρυθμίζεται η πρόληψη και η διαχείριση της χρεωκοπίας τραπεζών. Κύριοι στόχοι του είναι η εξάλειψη των διαφορών μεταξύ νομοθεσιών των κρατών μελών, η εξασφάλιση ίσου επιπέδου προστασίας των καταναλωτών και η εξασφάλιση ίσων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των τραπεζών σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση (Συμβούλιο, Ιούνιος 2009). Σήμερα, το ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων έχει μέχρι κάποιου σημείου εναρμονίσει το εθνικό δίκαιο των κρατών μελών και προβλέπει κοινά εργαλεία και εξουσίες εξυγίανσης για τις εθνικές αρχές.
Σήμερα, οι στόχοι της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης εξυπηρετούνται από 3 πυλώνες και υποστηρίζονται από δύο Ευρωπαϊκά Όργανα και θα ολοκληρωθεί από ένα τρίτο, το οποίο ακόμα δεν έχει αρχίσει να λειτουργεί, ως ακολούθως:
Τον Ενιαίο Εποπτικό Μηχανισμό (SSM), σκοπός του οποίου είναι η συμβολή στην αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στον ευρωπαϊκό τραπεζικό τομέα και στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας των τραπεζών. Η τραπεζική εποπτεία αναλαμβάνεται από τη Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και τις Εποπτικές Αρχές των κρατών μελών (Συμβούλιο, Κανονισμός 9044/13), αναπροσαρμόζοντας τις δικαιοδοσίες της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Αρχής (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο/Συμβούλιο, Κανονισμός 22/13). Η ΕΚΤ εποπτεύει άμεσα τις 117 ‘σημαντικές’ (μεγάλες) τράπεζες που είναι εγκατεστημένες στις συμμετέχουσες χώρες. Οι τράπεζες αυτές κατέχουν σχεδόν 82% του συνολικού ενεργητικού του τραπεζικού τομέα στη ζώνη του ευρώ. Για τα λιγότερο ‘σημαντικά’ ιδρύματα υπεύθυνες για την εποπτεία τους παραμένουν οι Εθνικές Εποπτικές Αρχές, οι οποίες συνεργάζονται στενά με την ΕΚΤ.
Τον Ενιαίο Μηχανισμό Εξυγίανσης (SRM), σκοπός του οποίου είναι η εξασφάλιση της εύτακτης εξυγίανσης των προβληματικών τραπεζών, με το ελάχιστο δυνατό κόστος για τους φορολογουμένους και την πραγματική οικονομία (Κανονισμός 806/2014 & 81/2015). Ειδικότερα, αποφασίζει για τα προγράμματα εξυγίανσης για τις προβληματικές τράπεζες, για τις φάσεις σχεδιασμού και εξυγίανσης των διασυνοριακών και των μεγάλων τραπεζών της τραπεζικής ένωσης, ενώ φέρει την τελική ευθύνη για όλες τις τράπεζες της Τραπεζικής Ένωσης. Προς τούτο συστήνεται ένα Ενιαίο Ταμείο Εξυγίανσης, το οποίο λειτουργεί σε υπερεθνικό επίπεδο, και χρηματοδοτείται από συνεισφορές του τραπεζικού τομέα. Σκοπός του Ταμείου είναι η εξυγίανση των προβληματικών τραπεζών, αφού εξαντληθούν άλλες επιλογές, όπως το εργαλείο διάσωσης με ίδια μέσα.
Το Ευρωπαϊκό Σύστημα Εγγύησης Καταθέσεων (Οδηγία 2014/49/ΕΕ), σκοπός της οποίας είναι η εγγύηση των καταθετών και η διασφάλιση εναρμονισμένου ύψους, ανά καταθέτη, σε σταθερό επίπεδο κάλυψης που ανέρχεται σε 100 000 EUR και ενός Ταμείου Ασφάλισης Καταθέσεων. Απώτερος στόχος του συστήματος εγγύησης καταθέσεων είναι η προστασία των καταθετών και των καταθέσεών τους, σε όποια χώρα κράτους μέλους είναι αυτοί εγκατεστημένοι. Σήμερα, τα περισσότερα συστήματα ασφάλισης καταθέσεων στα κράτη μέλη παραμένουν οργανωμένα σε εθνικό επίπεδο. Απώτερος στόχος του συστήματος εγγύησης καταθέσεων είναι η προστασία των καταθετών και των καταθέσεών τους, σε όποια χώρα κράτους μέλους είναι αυτοί εγκατεστημένοι. Στις 24 Νοεμβρίου 2015 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε την εισαγωγή ενός Ευρωπαϊκού Συστήματος Εγγύησης Καταθέσεων κατά φάσεις, χωρίς ακόμα να έχουν ολοκληρωθεί οι σχετικές διαπραγματεύσεις για τη δημιουργία Κανονισμού.
Παρόν και Μέλλον
Η ιστορία της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης έχει δείξει ότι αυτή προχωρά πάντα μέσω κρίσεων, αναβλητικότητας και σκεπτικισμού παράδοσης της εθνικής κυριαρχίας σε υπερεθνικούς οργανισμούς. Η δυσπιστία μεταξύ Βορειοευρωπαϊκών κρατών προς τα κράτη μέλη του Νότου, όπως και αντιθέτως, δεν έχει ακόμα ξεπεραστεί. Δεν είναι παράξενο ότι και στην περίπτωση της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης εφαρμόζεται η ίδια τακτική, παρά το γεγονός ότι η Τραπεζική Ένωση δεν είναι απλά και μόνο ένα εργαλείο διαχείρισης κρίσεων, όργανο επιμερισμού κινδύνων και προστασίας καταθετών, παροχής πιστώσεων σε επιχειρήσεις ή αποκατάστασης εμπιστοσύνης και αξιοπιστίας προς τον τραπεζικό τομέα.
Οι κρίσεις των ετών 2008, 2010, 2012 έδειξαν ότι κανένα κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορεί από μόνο του να αντιμετωπίσει τα εσωτερικά του οικονομικά προβλήματα και για το λόγο αυτό αποφάσισαν να μεταβιβάσουν την εποπτεία των μεγαλύτερων τραπεζικών οργανισμών στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, να δημιουργήσουν σειρά κοινών τραπεζικών κανόνων και να συγκεντρώσουν κεφάλαια σε κοινό ταμείο για να αντιμετωπιστούν πιθανές μελλοντικές κρίσεις. Οι συγχωνεύσεις & εξαγορές τραπεζών σε κράτη μέλη της ευρωζώνης πραγματοποιούνται κατά 71% από επενδυτές σε εθνικό επίπεδο, αποφεύγοντας την ανάληψη κινδύνου σε διασυνοριακό επίπεδο, πολιτική που θα πρέπει να αποφεύγεται (Hildebrand, Bruegel, 2018).
Αρκετοί συγγραφείς έχουν επισημάνει το γεγονός ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ πολιτικών που αντιμετωπίζουν πρόσκαιρες χρηματοπιστωτικές ή χρηματοοικονομικές κρίσεις και των μακροπρόθεσμων θεσμικών μεταρρυθμίσεων που στοχεύουν στην οικοδόμηση μιας ολοκληρωμένης τραπεζικής ένωσης. Ευρύτερων μεταρρυθμίσεων που να αντιμετωπίζουν αποτελεσματικά την απειλή δημοσιονομικού κινδύνου και να προστατεύουν τον τραπεζικό τομέα από την κρατική εμπλοκή. Η ανάγκη για τραπεζική ένωση είναι ισχυρότερη σε μια νομισματική ένωση, όπου η στενή σχέση μεταξύ των νομισματικών πολιτικών και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας είναι πιο ισχυρή. Επιπρόσθετα, μια μερική τραπεζική ένωση δεν είναι καλύτερη από την έλλειψη τραπεζικής ένωσης.
Η ευρωζώνη είναι μια ατελής ευρωπαϊκή νομισματική ένωση που σημαίνει ότι τα προβλήματα που προκαλούνται από τους στενούς δεσμούς μεταξύ των δημόσιων οικονομικών και του τραπεζικού τομέα μπορούν εύκολα να υπερβούν τα εθνικά σύνορα και να προκαλέσουν οικονομική αναταραχή σε άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για το λόγο αυτό, μια ολοκληρωμένη Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση θα πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και όχι μόνο τα μέλη της Ευρωζώνης. Χρειάζεται ιδιαίτερη προσοχή στην αρχιτεκτονική της Τραπεζική Ένωσης καθώς αυτή μπορεί να λύσει πολλά προβλήματα, αλλά μπορεί να δημιουργήσει νέες πηγές συστημικού κινδύνου. Παρά τις μακρόχρονες και επίπονα συνεχιζόμενες διαβουλεύσεις σε επίπεδο τεχνικών επιτροπών σε όλα τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης η πρόοδος παραμένει στάσιμη.
Σήμερα, η Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση παραμένει ένα ημιτελές οικοδόμημα καθώς δεν λειτουργεί ο τρίτος πυλώνας της, το Ευρωπαϊκό Σύστημα Εγγύησης Καταθέσεων, το οποίο αποζημιώνει τους ευρωπαίους καταθέτες από πιθανή κατάρρευση προβληματικής τράπεζας και μη διατήρησης κεφαλαιακού αποθέματος ασφαλείας. Συντονισμένες προσπάθειες, μιας και πλέον δεκαετίας, δεν μπορούν να ξεπεράσουν τη δυστοκία των Υπουργών Οικονομικών της Γερμανίας, Ολλανδίας και χωρών της Βαλτικής να αποδεχτούν την κοινή ανάληψη και διαχείριση κινδύνων, τόσο όσον αφορά στο μηχανισμό διάσωσης τραπεζών με ίδια μέσα και τη χρηματοδότηση του Ταμείου εξυγίανσης τραπεζών, όσο και την αντιμετώπιση των ‘τοξικών’ μη εξυπηρετούμενων δανείων. Το σκεπτικό είναι απλό: πρώτα μείωση του ενεργητικού των τραπεζικών ισολογισμών από τον μεγάλο όγκο των ‘τοξικών’ κόκκινων δάνεια και μετά η δημιουργία συστήματος εγγύησης καταθέσεων.
Στις 9 Ιουλίου 2019, ο απερχόμενος τεχνοκράτης Πρόεδρος της ΕΚΤ Μάριο Ντράγκι κάλεσε τα κράτη μέλη να προχωρήσουν στην ολοκλήρωση της Τραπεζικής Ένωσης, επισημαίνοντας τη συμπληρωματικότητα των όρων ‘περιορισμού κινδύνου’ και ‘διαμερισμού κινδύνου’ που δεν θα πρέπει να ανησυχούν πλέον, τόσο έντονα, τους σκεπτικιστές της τραπεζικής ολοκλήρωσης. Υπάρχει σημαντική μείωση των κινδύνων από τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια καθώς οι δείκτες κεφαλαίων Α΄ βαθμίδας τραπεζών είναι 67% υψηλότεροι σε σύγκριση με τον χρόνο έναρξης της χρηματοπιστωτικής κρίσης. Εξ’ άλλου μια πανευρωπαϊκή εγγύηση για τους αποταμιευτές θα συμβάλλει στην οικονομική και νομισματική σταθερότητα καθώς και στην αύξηση της εμπιστοσύνης των καταθετών και των επιχειρήσεων στη χρηματοδότηση της οικονομίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Παραινέσεις προς αποδοχή της ολοκλήρωσης της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης υπάρχουν και στην Ετήσια Αναφορά 2018 της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις 15 Ιανουαρίου 2019. Η πρόσφατη τοποθέτηση του Γερμανού Υπουργού Οικονομικών Όλαφ Σόλτς στους Financial Times ότι ‘ένα πλαίσιο τραπεζικής ένωσης πρέπει να περιλαμβάνει κάποιο μηχανισμό για κοινή ευρωπαϊκή εγγύηση καταθέσεων’ δείχνει, πιθανώς, τη διστακτική αλλαγή στάσης των Γερμανών προς την Τραπεζική ενοποίηση και την περαιτέρω ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Οικονομικής Ένωσης.
Η ανάληψη της διοίκησης της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας την 1η Νοεμβρίου 2019, και για οκτώ έτη, από την Γαλλίδα πολιτικό Κριστίν Λαγκάρντ, παλαιάς υποστηρίκτριας της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης, δίνει μια υπόσχεση να πείσει τους αρνητές του εγχειρήματος να άρουν τις αντιρρήσεις τους, μεθοδεύοντας περισσότερο την αναγκαία εσωτερική οργάνωση της Τράπεζας, από τεχνικής άποψης. Το θέμα, όμως, της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης παραμένει πάντα πολιτικό και η πολιτικός Κριστίν Λαγκάρντ θα ήθελε να αφήσει τη σφραγίδα της στην Ευρωπαϊκή εσωτερική τραπεζική αγορά και γενικότερα στην Οικονομική και Νομισματική Οικονομική Ένωση.