* Του Γιάννη Γούναρη Δικηγόρου, LLM London School of Economics, Διδάκτορα Νομικής ΕΚΠΑ – Το κείμενο περιλαμβάνεται στο 35ο Δελτίο Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του ΕΝΑ που θα δημοσιευθεί στο www.enainstitute.org
To να πει κανείς ότι το 2020 δεν ήταν ιδιαίτερα καλή χρονιά για την Ευρώπη θα συνιστούσε την επιτομή της κατ’ ευφημισμόν υποτίμησης. Καθώς πλησιάζει το τέλος αυτού του εμβληματικού για όλους τους λάθος λόγους έτους, η ΕΕ βρίσκεται αντιμέτωπη με δύο κρίσεις που έρχονται να τη στοιχειώσουν από το παρελθόν. Η πρώτη: η καθυστέρηση των διαπραγματεύσεων με το Ηνωμένο Βασίλειο για τη μελλοντική εμπορική συμφωνία που θα κρίνει τον βαθμό σύνδεσης της Βρετανίας με την ΕΕ, καθώς το τέλος της μεταβατικής περιόδου του Brexit έρχεται οριστικά στις 31 Δεκεμβρίου. Η δεύτερη: το μπλοκάρισμα του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου από την Πολωνία και την Ουγγαρία λόγω της αντίθεσής τους στον μηχανισμό σύνδεσης της εκταμίευσης ευρωπαϊκών κονδυλίων με τον σεβασμό του Κράτους Δικαίου.
Τυπικά, οι δύο χώρες έχουν προς το παρόν μπλοκάρει την έγκριση της λεγόμενης απόφασης για τους ιδίους πό-ρους, η οποία όμως είναι απαραίτητη προϋπόθεση, ώστε να δανειστεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χρήματα από τις διεθνείς χρηματαγορές για να καλύψει το ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης που είναι πλέον γνωστό ως NextGenerationEU. Ωστόσο, το ταμείο ανάκαμψης συνδέεται με το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο, δηλαδή τον μακροπρόθεσμο Προϋπολογισμό της ΕΕ για την περίοδο 2021-2027, ο οποίος απαιτεί ακόμη τελική έγκριση από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Ο Προϋπολογισμός και το Ταμείο Ανάκαμψης αποτελούν από κοινού ένα χρηματοδοτικό πακέτο ύψους 1,8 τρισεκατομμυρίων ευρώ. Είναι το πολυδιαφημισμένο εργαλείο για την έξοδο της ΕΕ από τη δεύτερη μεγάλη οικονομική κρίση του 21ου αιώνα, προϊόν συμβιβασμού που προέκυψε έπειτα από μήνες επίπονων διαπραγματεύσεων και αντεγκλήσεων που μόνο καλό δεν έκαναν στην ευρωπαϊκή συνοχή και ενότητα.
Το τελευταίο πράγμα που ήθελαν οι Ευρωπαίοι ιθύνοντες ήταν μία ακόμα θεσμική κρίση και μία ακόμα καθυστέρηση στην έναρξη εφαρμογής ενός προγράμματος που ήδη κρίνεται υπερβολικά καθυστερημένο και οπωσδήποτε ανεπαρκές, δεδομένου ότι δεν έχει λάβει καν υπόψη τη ζημιά από το δεύτερο ευρωπαϊκό lockdown. Πέρα όμως από αυτό, εάν το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο δεν έχει εγκριθεί πριν από το τέλος του έτους, η ΕΕ αναγκαστικά θα προχωρήσει το 2021 με έναν προϋπολογισμό έκτακτης ανάγκης, πράγμα που θα είχε σοβαρές συνέπειες για ορισμένες δαπάνες, ιδίως εκείνες για τις πολιτικές συνοχής.
Πράγματι, η Ουγγαρία και η Πολωνία, μάλιστα σε επίπεδο ηγετών, έχουν καταστήσει απολύτως σαφές ότι δεν θα διστάσουν να μπλοκάρουν τόσο τον Προϋπολογισμό όσο και το Ταμείο Ανάκαμψης. Έπειτα από μια συνάντηση τους στη Βουδαπέστη, ο πρωθυπουργός της Πολωνίας και ο Ούγγρος ομόλογός του εξέδωσαν κοινή δήλωση, στην οποία δεσμεύονται να συντονίσουν τη δράση τους και να προχωρήσουν από κοινού σε αυτό το ζήτημα. Η θέση των δύο χωρών είναι ότι ο μηχανισμός σύνδεσης της εκταμίευσης ευρωπαϊκών κονδυλίων με τον έλεγχο τήρησης του Κράτους Δικαίου, στη σημερινή του μορφή, παραβιάζει τις συνθήκες της ΕΕ και δημιουργεί ένα ασαφές και αόριστο πλαίσιο με διφορούμενους όρους και χωρίς σαφή κριτήρια, στα οποία μπορούν να βασίζονται οι κυρώσεις αυθαίρετα και με βάση πολιτικές σκοπιμότητες. Δηλαδή, με πολιτική απόφαση των κρατών και χωρίς διαδικαστικές εγγυήσεις δικαστικού τύπου. Στην κοινή τους δήλωση οι δύο ηγέτες διαμαρτύρονται επίσης ότι ο μηχανισμός ελέγχου τήρησης του Κράτους Δικαίου φέρεται να υπερβαίνει αυτό που οι ηγέτες της ΕΕ συμφώνησαν στη Σύνοδο Κορυφής του Ιουλίου. Επιμένουν, δε, ότι εάν η ΕΕ θέλει να συνδέσει το σεβασμό του Κράτους Δικαίου με τον Προϋπολογισμό, αυτό δεν μπορεί να γίνει παρά μόνο τροποποιώντας τις Συνθήκες, πράγμα που δίνει σε κάθε κράτος-μέλος τη δυνατότητα άσκησης βέτο.
Η θέση αυτή επιχειρεί να βρει νομικό έρεισμα στο γεγονός ότι στις Συνθήκες υπάρχει ήδη πρόβλεψη για τη διαδικασία διαπίστωσης συστηματικής παραβίασης των βασικών αρχών της ΕΕ από κάποιο κράτος-μέλος και της συναφούς επιβολής κάποιων κυρώσεων. Μάλιστα, και οι δύο χώρες υπόκεινται σε σχετική έρευνα, λόγω του ότι τα κόμματα που κυβερνούν χειραγωγούν τη δικαιοσύνη, τα Μέσα ενημέρωσης και άλλους πολιτειακούς θεσμούς. Προσπερνώντας εν τάχει το γεγονός ότι ακριβώς οι ίδιες κατηγορίες μπορούν να στοιχειοθετηθούν και για άλλα κράτη-μέλη της ΕΕ, με την Ελλάδα υπό την παρούσα κυβέρνηση να είναι το πρώτο παράδειγμα που έρχεται στο νου, είναι αλήθεια ότι το επιχείρημα των Ούγγρων και των Πολωνών ότι ο μηχανισμός, ως έχει, ενδέχεται να γίνει εργαλείο πίεσης προς χώρες με άσχετα πολιτικά κριτήρια έχει μια κάποια βάση - αν και προφανώς η ανησυχία τους δεν έχει να κάνει με την ορθή δικαιοπολιτική λειτουργία των ευρωπαϊκών θεσμών.
Η σκλήρυνση της θέσης Πολωνίας και Ουγγαρίας σημαίνει ότι οι ηγέτες της ΕΕ προετοιμάζονται για μία ακόμα σημαντική σύγκρουση στην επικείμενη Σύνοδο Κορυφής στις 10-11 Δεκεμβρίου. Αυτή τη φορά το πεδίο μάχης δεν είναι τα ποσά του Ταμείου Ανάκαμψης, αλλά το Κράτος Δικαίου και τα στρατόπεδα δεν είναι Βορράς εναντίον Νότου, αλλά Δύση εναντίον Ανατολής. Ενώ η Βαρσοβία και η Βουδαπέστη εμφανίζονται ανένδοτες, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει ξεκαθαρίσει σε όλους τους τόνους ότι δεν θα παραιτηθεί από μια θέση που θεωρεί εκ των ων ουκ άνευ για τις θεμελιώδεις αξίες της ΕΕ και ότι δεν πρόκειται να κάνει καμία περαιτέρω υπαναχώρηση στο ζήτημα αυτό. Βέβαια, εάν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καταλήξει, ως συνήθως, σε μία «συμβιβαστική» λύση, βάζοντας νερό στο κρασί του Κράτους Δικαίου, πολύ δύσκολα, πολιτικά μιλώντας, θα μπορούσε το Κοινοβούλιο να την α-πορρίψει, διότι έτσι θα φαινόταν το ίδιο υπεύθυνο για κάθε περαιτέρω καθυστέρηση στην έγκριση του Προϋπολογισμού και του Ταμείου Ανάκαμψης.
Αυτό είναι το υπαρξιακό δίλημμα του Ευρωκοινοβουλίου την εποχή της μόνιμης κατάστασης έκτακτης ανάγκης: όχι ότι δεν έχει εξουσίες, αλλά ότι λόγω του πολιτικού περιβάλλοντος που έχει διαμορφωθεί στην Ευρώπη και της ολικής επαναφοράς του διακυβερνητισμού, δεν διαθέτει μεγάλο περιθώριο να τις ασκήσει.
Έτσι, ερχόμαστε στη Γερμανία, την de facto ηγετική δύναμη του μπλοκ, η οποία μάλιστα ως ασκούσα την εκ περιτροπής προεδρία του Συμβουλίου έχει αναλάβει τις σχετικές διαπραγματεύσεις, έχοντας επενδύσει μεγάλο πολιτικό κεφάλαιο στη συμφωνία για τον Προϋπολογισμό και το Ταμείο Ανάκαμψης. Μια αποτυχία στη Σύνοδο Κορυφής θα συνιστούσε τεράστιο πλήγμα στην αξιοπιστία των Γερμανών - ιδίως αν συνδυαστεί με μια δεύτερη, δηλαδή ένα no deal Brexit. Για αυτόν τον λόγο, η Άνγκελα Μέρκελ δείχνει σχετικά πρόθυμη να κάνει ορισμένες παραχωρήσεις στη Βουδαπέστη και τη Βαρσοβία, ενδεχομένως προς την κατεύθυνση της ενσωμάτωσης ενός δικαιοδοτικού στοιχείου από ανεξάρτητο δικαστικό όργανο που δεν θα μπορούσε να είναι άλλο από το Δικαστήριο της ΕΕ, προκειμένου να βρεθεί λύση στο αδιέξοδο. Από την πλευρά της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρεται να μελετά σενάρια ενεργοποίησης του Ταμείου Ανάκαμψης ακόμα και χωρίς την Ουγγαρία και την Πολωνία, εάν δεν υπάρξει λύση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της επόμενης εβδομάδας. Με άλλα λόγια, αντί να λυθεί το πρόβλημα, απλά να παρακαμφθούν δύο κράτη-μέλη.
Εναλλακτικές λύσεις -αν μπορεί κανείς να της χαρακτηρίσει έτσι- προς αυτήν την κατεύθυνση είναι, πρώτον, η οδός της ενισχυμένης συνεργασίας που επιτρέπει, βάσει των Συνθηκών, σε μια ομάδα χωρών να προχωρήσει σε έναν τομέα πολιτικής, ενώ οι υπόλοιπες χώρες δύνανται να προσχωρήσουν αργότερα, εάν το επιλέξουν. Μια άλλη επιλογή για την παράκαμψη της Ουγγαρίας και της Πολωνίας είναι η λειτουργία του Ταμείου εκτός των θεσμών της ΕΕ, δηλαδή μέσω μιας διακυβερνητικής συνθήκης.
Δεδομένων των νομικών δυσκολιών που έχουν και τα δύο εναλλακτικά σενάρια παράκαμψης της Ουγγαρίας και της Πολωνίας, αλλά και του γεγονότος ότι, πρώτον, ακόμα και σε αυτήν την περίπτωση, το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο παραμένει υποκείμενο σε ομοφωνία και, συνεπώς, το βέτο των δύο παραμένει ισχυρό, και, δεύτερον, το Ταμείο και ο Προϋπολογισμός αποφασίστηκαν τον Ιούλιο ως ενιαίο πακέτο, ενδεχομένως η διαρροή τέτοιων σεναρίων να μην είναι κάτι περισσότερο από μια μπλόφα, με στόχο να ασκηθεί πίεση στις δύο χώρες ενόψει της Συνόδου, ώστε να διευκολύνει έναν συμβιβασμό. Εάν ισχύει αυτό, πάντως, τότε δεν είναι μια ιδιαίτερη καλή μπλόφα. Οπωσδήποτε, η κατάσταση που έχει διαμορφωθεί έχει όλα τα χαρακτηριστικά αυτού που οι αγγλοσάξονες αποκαλούν «between a rock and a hard place» και οι Έλληνες «μπρος γκρεμός και πίσω ρέμα». Όλα τα ενδεχόμενα επί τάπητος -περαιτέρω αποδυνάμωση του μηχανισμού ελέγχου του Κράτους Δικαίου, αναστολή των εν εξελίξει διαδικασιών κατά των δύο χωρών με βάση τις Συνθήκες, δημιουργία μιας διακυβερνητικής συνθήκης για το Ταμείο Ανάκαμψης που θα παρακάμπτει το βέτο της Πολωνίας και της Ουγγαρίας- έχουν σημαντικά μειονεκτήματα. Εάν κάθε φορά που ένα ή περισσότερα κράτη δεν συμφωνούν με μια απόφαση της ΕΕ που κανονικά υπόκειται σε ομοφωνία απλά παρακάμπτονται, τι είδους μήνυμα δίνει αυτό για την πραγματική νομική ισχύ των Συνθηκών; Δεν είναι ειρωνικό να παραβιάζει η ίδια η ΕΕ την αρχή της δικαιοκρατίας, με αφορμή ένα ζήτημα κράτους δικαίου; Από την άλλη, εάν υπάρξουν υπαναχωρήσεις έναντι της Ουγγαρίας και της Πολωνίας, αυτό δεν είναι πλήγμα στην όποια αξιοπιστία έχει ακόμα η ΕΕ ως θεματοφύλακας των θεμελιωδών ευρωπαϊκών αξιών;
Αυτή είναι, λοιπόν, η Ευρώπη στο τέλος μιας εξαιρετικά δύσκολης χρονιάς. Ένα ήδη τραυματισμένο οικοδόμημα με ακόμα περισσότερες ρωγμές στην πρόσοψη - και στα θεμέλια του.