Ο Β. Σόϊμπλε σε ένα από τα πολλά ξεσπάσματα του εναντίον της Ελλάδος, στα μέσα του 2012 και συγκεκριμένα στις 27/06/2012, μεσούσης της οικονομικής κρίσης, ανέφερε τις τρεις βασικές προϋποθέσεις για την οικονομική ανάπτυξη της χώρας μας. Οι προϋποθέσεις αυτές ήταν η ύπαρξη ανταγωνιστικής οικονομίας, η ορθολογική διοίκηση του δημόσιου τομέα και η εδραίωση ενός αποτελεσματικού κράτους δικαίου1. Εν συντομία ο Γερμανός υπουργός οικονομικών διατύπωσε την αμφιβολία του για τη δυνατότητα της ελληνικής διοικητικής δομής να ανασυγκροτήσει τη χώρα.
Χρόνια νόσος
Δεν ήταν όμως ο πρώτος που αναφέρθηκε με σκεπτικισμό απέναντι στις δυνατότητες της χώρας να διαχειρισθεί την ανασυγκρότηση της. Τον Φεβρουάριο του 1947 ο Αμερικανός διπλωμάτης Πολ Πόρτερ συνέγραψε την έκθεση του προς το αμερικανικό υπουργείο οικονομικών αναφορικά με την κατάσταση στη χώρα μας. Στο πεδίο που αναφερόταν στην ελληνική δημόσια διοίκηση ήταν δηκτικότατος. Ανέφερε παραδείγματα γλαφυρά από τις εντυπώσεις που είχε αποκομίσει από την έρευνα του στην ελληνική δημόσια διοίκηση και διατύπωνε την πεποίθηση του ότι η Ελλάδα δε θα πετύχαινε τους στόχους της οικονομικής ανάκαμψης ούτε την ορθή διαχείριση της οικονομικής αρωγής από τις ΗΠΑ (το σχέδιο Μάρσαλ) επειδή δεν διέθετε ικανή και αποτελεσματική δημόσια διοίκηση («incompetence of the Greek civil service»), δεν διέθετε αξιόπιστα στατιστικά στοιχεία, είχε υψηλό βαθμό πολιτικής παρεμβατικότητας στην καθημερινότητα της διοίκησης, χαμηλό επίπεδο επαγγελματισμού και υπερβολικό συγκεντρωτισμό εξουσιών. Η έκθεση του καθηγητή Παναγιώτη Βαρβαρέσου το 1952, έρχεται να επιβεβαιώσει την κακή κατάσταση του ελληνικού δημοσίου τομέα. Ο καθηγητής πρεσβεύει ότι η Ελλάδα έχει πολλές δυνατότητες για να επιτύχει υψηλούς ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης αλλά η δυσλειτουργία των δημοσίων θεσμών δεν επιτρέπει την επίτευξη των εθνικών στόχων. Στο διάβα των επόμενων δεκαετιών, παρόμοιες εκθέσεις υποβάλλονται και καταλήγουν σε παρεμφερή συμπεράσματα. Ομιλούν για δυνατότητες ανάπτυξης αλλά αδυναμία αποτελεσματικής εφαρμογής δημόσιων πολιτικών.
Τα λόγια των ειδικών επιβεβαιώθηκαν όταν η Ελλάδα κλήθηκε να αντιμετωπίσει μια μείζονα πρόκληση όπως την παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008 , χωρίς να έχει επιλύσει πρώτα τις δομικές διοικητικές της αδυναμίες. Τι συνέβη, όμως, στη χώρα μας και ακόμα δεν φαίνεται να έχει λύση το θέμα της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης της;
Η διάγνωση
Μια πιθανή εξήγηση έχεις ως ακολούθως. Οι κοινωνικοοικονομικές και πολιτικές προκλήσεις που αντιμετώπισε η χώρα μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, μαζί με την πίεση για την εφαρμογή των αναπτυξιακών πολιτικών, επέβαλαν την εδραίωση ενός «ισχυρού κράτους» που βασίσθηκε για τη λειτουργία του κυρίως στα θεσμικά όργανα που προωθούν την «εκτελεστική εξουσία» (κυβέρνηση, πρωθυπουργός, υπουργοί) εις βάρος της λειτουργίας θεσμών που είναι απαραίτητες για την εύρυθμη λειτουργία μιας δημοκρατικής κυβέρνησης (πχ: κοινοβούλιο, δημόσιες υπηρεσίες, ανεξάρτητες αρχές κ.λπ.).
Έτσι, το σύστημα Ελέγχου και Εξισορρόπησης δεν εφαρμόστηκε σωστά στην Ελλάδα, προκειμένου να περιοριστεί η κατάχρηση εξουσίας και η διαφθορά. Ο συγκεντρωτισμός (συγκέντρωση της εξουσίας) ήταν η κύρια παρενέργεια μιας ταχείας και όχι καλά τεκμηριωμένης διαδικασίας δημιουργίας θεσμών στην Ελλάδα, η οποία γνώρισε πολλές περιόδους όπου με κατ’ επείγουσες διαδικασίες έπρεπε να προωθηθούν αλλαγές. Ο κεντρικός κρατικός μηχανισμός στερούσε σημαντικούς βαθμούς ελευθερίας από τις τοπικές αρχές, ενώ δημιούργησε ένα ισχυρό γραφειοκρατικό κράτος που δεν μπορεί να προσαρμοστεί στις μεταβαλλόμενες ανάγκες της σύγχρονης εποχής και δεν μπορεί εύκολα να συντονιστεί. Ταυτόχρονα, η εκτεταμένη διοικητική υποδομή που αναπτύχθηκε με την πάροδο του χρόνου (και ιδιαίτερα κατά την περίοδο της 3ης Ελληνικής Δημοκρατίας μετά το 1975) είναι ενδεικτική των υψηλών βαθμών παρέμβασης στην κοινωνία από την ελληνική κυβέρνηση (σε αρκετές περιόδους η ελληνική κυβέρνηση μπορεί να αποτελούνταν και από 20 υπουργεία).
Το «φάρμακο» στα χρόνια της κρίσης
Επίσης, τη δεκαετία που μας πέρασε η Ελλάδα βίωσε μια πρωτοφανή οικονομική κρίση. Πρόκειται για ένα δραματικό οικονομικό γεγονός, από αυτά που θα διδάσκονται για χρόνια στις οικονομικές σχολές. Η κρίση είναι υπέροχη ευκαιρία για μεταρρυθμίσεις κάθε τύπου και φύσης. Μέσα σε κλίμα κατεπείγοντος και «ολίγου» πανικού είναι αλήθεια ότι μπορούν να επιτελεσθούν πολλά. Τι γίνεται όμως αμέσως μετά; Τι μένει στην πολιτεία ως κληρονομιά;
Σύμφωνα με τον αναλυτή Omano Edigheji οι αλλαγές που έγιναν σε πολλές χώρες μέσα σε κλίμα κατεπείγοντος (χρεοκοπίας) , με τη συνδρομή εκατοντάδων εξωτερικών συμβούλων και έκτακτων υπηρεσιακών υπουργών υπήρξαν πολλές αλλά μάλλον σε βάθος χρόνου εκλήφθηκαν ως ένα έκτακτο επεισόδιο στο ρου της διοικητικής ρουτίνας της εκάστοτε χώρας. Αλλαγές, δηλαδή, που δεν αφομοιώθηκαν από την κουλτούρα των εκάστοτε δημόσιων διοικήσεων (οι οποίες απογυμνώθηκαν από προσωπικό και αρμοδιότητες λόγω περικοπών και ιδιωτικοποιήσεων) και όταν χρειάσθηκε να δημιουργηθεί μια συνέχεια διοικητικής μεταρρύθμισης, η επίδραση των αλλαγών αυτών ατόνησε. Τα ίδια συμπεράσματα αναφέρουν και μεγάλοι οργανισμοί όταν περιγράφουν τα δεκάδες παραδείγματα αποτυχημένης μεταφοράς Καλών Πρακτικών από τις προηγμένες χώρες στις αναπτυσσόμενες.
Είναι απαραίτητο να γίνει το ίδιο και στην Ελλάδα; Μάλλον όχι. Η Ελλάδα του 2019 δεν είναι ένα κράτος που στερείται πλέον κρίσιμων υποδομών.
Τα υγιή στοιχεία
Ως προς ο στελεχιακό δυναμικό του δημοσίου τομέα (την κύρια παρατήρηση όλων των μελετητών της ελληνικής δημόσιας διοίκησης), σε σύγκριση με το παρελθόν, διαθέτουμε μια πολύ καλύτερη στελέχωση των δημόσιων υπηρεσιών με αποφοίτους πανεπιστημίων να καταλαμβάνουν τις περισσότερες κύριες θέσεις. Παράλληλα, διαθέτουμε εκπαιδευτικά κέντρα όπως το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης (διακαής πόθος των νομοθετών από τις αρχές του προηγούμενο αιώνα) και το Ινστιτούτο Επιμόρφωσης που έχουν αναλάβει την εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων, συνδράμοντας στην αναβάθμιση του επαγγελματικού προφίλ των επιτελικών στελεχών της δημόσιας διοίκησης. Άρα μπορούμε με βεβαιότητα να πούμε ότι διαθέτουμε σαν χώρα πλέον στελέχη με δεξιότητες για να αναλάβουν τη διεκπεραίωση τεχνικά πολύπλοκων πολιτικών αλλά και την εφαρμογή σύγχρονων μορφών management. Ως προς το θεσμικό πλαίσιο επίσης διαθέτουμε σήμερα υποδομές ενός ανεπτυγμένου δημοκρατικού κράτους καθώς και τεχνολογικές υποδομές που επιτρέπουν την πλήρη ανάπτυξη της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης. Ως προς τη δυνατότητα διαχείρισης έργων η χώρα μας μέσω των προγραμμάτων ΕΣΠΑ και της λειτουργίας των διαχειριστικών αρχών έχει αρχίσει και αποκτά κουλτούρα και τεχνογνωσία στη διοίκηση και διαχείριση έργων. Ως προς τις στατιστικές μετρήσεις, τα «greek statistics» μας εξέθεσαν διεθνώς αλλά σαφώς ήμαστε σε καλύτερη μοίρα σε σχέση με πριν μία δεκαετία.
Στον σωστό δρόμο αλλά...
Ωστόσο, το ερώτημα είναι τι θα γίνει με τις λεγόμενες «μαλακές» αλλαγές που αφορούν τον τρόπο εργασίας, κουλτούρας και διοίκησης των δημόσιων οργανισμών; Οι αλλαγές αυτές ουσιαστικά δεν στηρίζονται σε αποφάσεις Υπουργών και νομοθεσίες. Στην πράξη όλα θα εξαρτηθούν από το ποιος θα στελεχώσει τί και ποιές θα είναι οι πραγματικές προθέσεις τόσο της ανώτατης δημόσιας διοίκησης όσο και της πολιτικής εξουσίας που θα κατευθύνει τα πράγματα.
Σήμερα, η Ελλάδα προβάλει την εικόνα ενός κράτους που δυσκολεύεται μεν να διαχειρισθεί τις υποθέσεις του αλλά βρίσκεται στο σωστό δρόμο. Δεν έχουμε κατακτήσει ακόμα τη δεξιότητα εκείνη που θα μας επιτρέψει να θέσουμε το σύνολο του διοικητικού μηχανισμού σε πλήρη λειτουργία αλλά, στην παρούσα φάση, γίνονται ορθές κινήσεις προς την ορθή κατεύθυνση της ψηφιακής διακυβέρνησης. Αν κατακτήσουμε αυτό το στάδιο τότε έχουμε βάλει τις υποδομές για τη μετεξέλιξη των διοικητικών μας θεσμών στα επίπεδα ενός προηγμένου διοικητικά κράτους. Και είναι αλήθεια ότι δεν γνωρίζω ούτε ένα προηγμένο διοικητικά κράτος που να μην βρίσκεται στις πρώτες θέσεις της παγκόσμιας οικονομικής ευημερίας.
Τα τέσσερα βήματα
Εν κατακλείδι παρατίθενται και τέσσερα βήματα που η υλοποίηση τους θα προσφέρει τη σημαντική αναβάθμιση της λειτουργίας του ελληνικού δημοσίου.
Σε πρώτο επίπεδο θα πρέπει να διαχειρισθούμε ορθά την πληροφορία εντός της δημόσιας διοίκησης. Κάθε υπηρεσία θα πρέπει να είναι έτοιμη να διαθέσει ανοικτά δεδομένα σε στατιστικά επεξεργάσιμη μορφή και οι υπηρεσίες του δημοσίου θα πρέπει να αρχίσουν να ομιλούν με τη γλώσσα της στατιστικής και της οικονομετρίας και όχι με ποιοτικές ερμηνείες των δεδομένων. Η συγκέντρωση και διάθεση των δεδομένων θα πρέπει να γίνεται βάσει συγκεκριμένων επαληθεύσιμων πρωτοκόλλων. Και μόνο με αυτήν την αλλαγή όλοι οι οργανισμοί θα αναγκασθούν να συμμορφωθούν με πρότυπα λειτουργίας περισσότερο εξωστρεφή και αποτελεσματικά.
Σε δεύτερο επίπεδο απαιτείται η ορθή αξιοποίηση του προσωπικού. Το να διαθέτεις προσωπικό υψηλών δυνατοτήτων δε σημαίνει ότι αν δεν το αξιοποιείς ορθά παραμένει υψηλών δεξιοτήτων. Θα πρέπει να δίνεται η δυνατότητα στο προσωπικό να αποκτά νέες γνώσεις, να ασχολείται με νέες τεχνικές και εργαλεία διοίκησης που να ακονίζουν τις δεξιότητες του αλλά και να συμμετέχει σε ομάδες εργασίας που να το βοηθά να αντιλαμβάνεται το ευρύτερο πλαίσιο λειτουργίας του οργανισμού του. Η χρήση λογιστικών φύλλων excel και οι αναλύσεις τύπου SWOT δεν αποτελούν σε καμία περίπτωση ζηλευτές διοικητικές δεξιότητες εν έτη 2019.
Σε τρίτο επίπεδο θα πρέπει να υπάρξει ένα πλαίσιο αναγνώρισης των ικανών στελεχών. Στο ελληνικό δημόσιο, όπως και σε πολλές επιχειρήσεις, έχει υπάρξει μια παρανόηση ως προς την ανταμοιβή (ηθική και οικονομική) των εργαζομένων με βάση την ιεραρχική εξέλιξη. Κοινώς τόπος είναι ότι ο ειδικός, το στέλεχος δηλαδή που γνωρίζει να επιτελέσει μια εργασία πολύ καλά, θα πρέπει να προαχθεί και να γίνει προϊστάμενος. Ωστόσο είναι αλήθεια ότι άλλες δεξιότητες διαθέτει ένας «εξπέρ» και άλλες απαιτείται να διαθέτει ένα στέλεχος που θα προΐσταται μιας ομάδας στελεχών. Ένας εξπέρ μπορεί να είναι ένας πολύ καλός στο να ολοκληρώνει διαδικασίες αποτελεσματικά αλλά να είναι παράλληλα ένας πολύ κακός ομαδικός παίκτης και άρα κακός διοικητής. Επίσης στο δημόσιο δεν μπορούν να γίνουν όλοι προϊστάμενοι. Άρα αυτοί που είναι ικανοί και καλοί δεν θα ανταμειφτούν ποτέ; Πώς θα τους δώσουμε κίνητρο να εργάζονται πιο αποδοτικά; Κοινώς απαιτείται η αναμόρφωση του τρόπου ανταμοιβών του δημοσίου ώστε να παρέχει κίνητρα που να συνοδεύουν την επαγγελματική σταδιοδρομία ενός στελέχους. Αυτά μπορεί να προϋποθέτουν την απόκτηση πιστοποιήσεων, τη συμμετοχή του στελέχους σε ομάδες εργασίας, την αξιολόγηση την ατομική του και της μονάδας του κλπ.
Σε τέταρτο επίπεδο θα πρέπει να αναγνωρισθεί ότι κάθε οργανισμός του δημοσίου είναι μια ξεχωριστή διοικητική οντότητα που διαχειρίζεται συγκεκριμένους προϋπολογισμούς με συγκεκριμένους στόχους. Επειδή στόχος της διοίκησης θα πρέπει να είναι η αποκέντρωση των εξουσιών ορθό θα είναι να δημιουργηθούν πρότυπα συμμόρφωσης ενός οργανισμού βάσει της επίτευξης των οποίων θα δύναται να αναλάβει περισσότερες αρμοδιότητες. Εάν ακολουθεί αυτά τα πρότυπα, τότε θα έχει πρόσβαση σε περισσότερα προγράμματα και πλαίσια χρηματοδότησης και σε υψηλότερες αμοιβές για τα στελέχη του. Ακολουθώντας ένα μονοπάτι πιστοποιήσεων και στόχων θα μπορεί να επιτυγχάνει μια βαθμολογία που θα του επιτρέπει τη διεκδίκηση για παράδειγμα μεγαλύτερης μερίδας πόρων από το ΕΣΠΑ. Με αυτόν τον τρόπο θα αναγνωρίζεται και η αποδοτικότητα εκάστου φορέα και θα επιβραβεύεται εμπράκτως ενώ η ορθή λειτουργία ενός οργανισμού μετατρέπεται σε στοχοθεσία εξέλιξης για τα στελέχη του.
1 https://www.newsit.gr/ellada/soimple-mi-rixnei-se-mas-tin-eythyni-i-ellada/1843456/