Το κείμενο συνυπογράφουν ο Πάνος Μαυροειδής - Καμπέρης, Στρατηγικός Διαχειριστής του LNG Portfolio στην QatarGas και η Ανδρομάχη Κίλα Δικηγόρος, ΜΔΕ Δίκαιο Ενέργειας με έδρα τις Βρυξέλλες.
Η προστασία του περιβάλλοντος και η ανάπτυξη φαίνεται να τελούν διαχρονικά σε σύγκρουση, ιδίως στον τομέα της ενέργειας. Είναι, όμως, αναγκαία η πρακτική εναρμόνισή τους, υπό το φως του Συντάγματος και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό είναι σημαντικό να εξεταστεί αρχικά η πρακτική συνεισφορά της αιολικής ενέργειας στο ενεργειακό μείγμα και στη συνέχεια το νομικό πλαίσιο της προώθησής της, εστιάζοντας στη δυνατότητα εγκατάστασης αιολικών πάρκων σε αναδασωτέες εκτάσεις.
Ι. Τα οφέλη της αιολικής ενέργειας
Ο ρόλος της αιολικής ενέργειας στην ελληνική αγορά ηλεκτρισμού
Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία που ανακοίνωσε ο ΔΑΠΕΕΠ τα αιολικά πάρκα κατέχουν το 18% της συνολικής εγκατεστημένης ισχύς στην Ελλάδα έως και τον Αύγουστο, καταδεικνύοντας τον σημαντικό ρόλο της αιολικής ενέργειας στην εγχώρια αγορά ηλεκτρισμού.
Στο παρακάτω διάγραμμα παρουσιάζεται το εγχώριο μείγμα εγκαταστημένης ισχύoς, με κύριο χαρακτηριστικό τη διείσδυση των Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ). Άξια αναφοράς είναι η θέση του φυσικού αερίου (ΦΑ) που έχει διπλασιαστεί σε σχέση με το λιγνίτη και κατέχει πλέον την πρώτη θέση στο εγχώριο μείγμα εγκαταστημένης ισχύος.
Με βάση την ανάλυση των δεδομένων από την πλατφόρμα του ENTSO-E, η αιολική ενέργεια προσέφερε το 21% της συνολικής παραγωγής ηλεκτρισμού (~9.5 TWh), κατά τη διάρκεια του 2022 στη χώρα, καλύπτοντας έτσι σημαντικό μέρος του συνολικού φορτίου βάσης και αποτρέποντας την περαιτέρω εκτίναξη των τιμών της ενέργειας σε μια χρονιά, η οποία χαρακτηρίστηκε από ρεκόρ υψηλών τιμών ΦΑ.
Οικονομικά οφέλη της αιολικής ενέργειας
Από το 2021 το μοντέλο της Οριακής Τιμής Συστήματος (ΟΤΣ) καθορίζει το επίπεδο τιμών στη χονδρεμπορική αγορά ηλεκτρισμού στην Ελλάδα (υποχρέωση της Ελλάδας που απορρέει από το Ευρωπαϊκό δίκαιο). Εν συντομία, οι παραγωγοί καταθέτουν τις προσφορές παραγωγής ηλεκτρισμού (ευρώ/MWh) αντιστοίχως του κόστους παραγωγής τους, με τις χαμηλότερες προσφορές να έχουν προτεραιότητα μέχρι να καλυφθεί και η τελευταία μονάδα ζήτησης (MWh) από την πιο ακριβή προσφορά.
Οι ΑΠΕ (αέρας και ήλιος ως ‘’καύσιμα’’) και υδροηλεκτρικά έχουν σχεδόν μηδενικό κόστος παραγωγής, και έχουν προτεραιότητα σε σύγκριση με τις θερμικές μονάδες που έχουν να καλύψουν το κόστος του καυσίμου τους συν τις εκπομπές ρύπων. Η τελευταία μονάδα που ‘’ικανοποιεί’’ τη ζήτηση ορίζει και την τιμή που θα πληρωθούν όλοι οι παραγωγοί ανεξαρτήτως τεχνολογίας.
Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, τα αιολικά πάρκα προσέφεραν 9.5 TWh το 2022 μειώνοντας την παραγωγική ισχύ των μονάδων ΦΑ και αυτομάτως την κατανάλωση καυσίμων κατά 1.55 Bcm 1, 28% της ετήσιας συνολικής κατανάλωσης ΦΑ στη χώρα. Ειδάλλως, τις ποσότητες αυτές θα έπρεπε να έχει προμηθευτεί από την αγορά σε συνθήκες πολύ υψηλών τιμών TTF. Επίσης, η μειωμένη παραγωγή από τις μονάδες ΦΑ βελτίωσε το ετήσιο ισοζύγιο εκπομπών ρύπων της χώρας κατά περίπου 7 εκ. τόνους2 (0.4 τ/Mwh_el).
Στο πλαίσιο της συζήτησης περί ωφελιμότητας της αιολικής ενέργειας θα πρέπει να τεθεί και η πτώση των εγγυημένων τιμών που λαμβάνουν οι παραγωγοί αιολικής ενέργειας, λόγω της πτωτικής πορείας του κόστους (LCOE) εγκατάστασης ανεμογεννητριών παγκοσμίως την τελευταία δεκαετία. Αξίζει να αναφερθεί ότι έπειτα από το 2020, τα αιολικά αλλά και τα ηλιακά πάρκα έχουν χαμηλότερο κόστος σε σύγκριση με τις θερμικές μονάδες.Βεβαίως, οποιαδήποτε μακροχρόνια πρόβλεψη για την πορεία του κόστος υπόκειται στην αβεβαιότητα της εφοδιαστικής αλυσίδας των απαραίτητων πρώτων υλών.
Τέλος, το επίπεδο των εγγυημένων τιμών σε σχέση με την χονδρεμπορική αγορά ΟΤΣ από το 2020 και έπειτα είναι πάρα πολύ ανταγωνιστικό εξοικονομώντας αρκετούς πόρους προς όφελος της κοινωνίας συνολικά.
Σε κάθε περίπτωση, αδιαμφισβήτητα η αιολική ενέργεια είναι αναπόσπαστο κομμάτι στο στρατηγικό σχεδιασμό της Ελλάδας για την ενεργειακή μετάβαση και τη θωράκιση της ενεργειακής ασφάλειας τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Συνεπώς, η δημόσια συζήτηση θα μπορούσε να αναφέρεται μεταξύ άλλων και στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η αιολική ενέργεια στο ευρύτερο ενεργειακό πλέγμα, από τις οποίες οι κύριες είναι:
Η μεταβλητή παραγωγή ΑΠΕ λόγω καιρικών συνθηκών.
Η περαιτέρω ανάπτυξη του δικτύου μεταφοράς ηλεκτρισμού, ώστε να συμβάλει στην αύξηση της ισχύoς της αιολικής ενέργειας που καλύπτει τις ανάγκες φορτίου βάσης.
Η εξισορρόπηση του δικτύου όπου υπάρχει ήδη αρκετά μεγάλη διείσδυση ΑΠΕ, και η μείωση του κόστος εξισορρόπησης με αυστηρή επιτήρηση των αρμοδίων αρχών στη χονδρεμπορική αγορά.
Η προώθηση και παρότρυνση εγκατάστασης μεγάλης κλίμακας μονάδων αποθήκευσης ενέργειας.
Τουναντίον, η συζήτηση φαίνεται να έχει στραφεί κυρίως προς την υποψία ότι η εγκατάσταση αιολικών πάρκων αποτελεί κίνητρο για την τέλεση εμπρησμού δασών και δασικών περιοχών στη χώρα. Απάντηση μπορεί να δοθεί με μία ανάλυση του ζήτήματος της δυνατότητας εγκατάστασης σταθμών ΑΠΕ σε αναδασωτέες περιοχές από νομική σκοπιά.
ΙΙ. Το νομικό πλαίσιο
Ευρωπαϊκό δίκαιο
Η υποχρέωση προστασίας του περιβάλλοντος αποτελεί εγγενές στοιχείο της Ευρωπαϊκής ενεργειακής πολιτικής, όπως θεμελιωδώς ορίζεται στο άρθρο 194 ΣΛΕΕ.3 Ειδική μνεία για τα δάση, ωστόσο, δεν υπάρχει στις ιδρυτικές της Ένωσης Συνθήκες, δηλωτικό του ότι η δασική πολιτική παραμένει πρωτίστως εθνική αρμοδιότητα.
Δευτερογενώς, και ενόψει της κλιματικής κρίσης καθώς και της ενεργειακής κρίσης συνεπεία του πολέμου στην Ουκρανία, οι Ευρωπαίοι συννομοθέτες έχουν υιοθετήσει ή/και επίκειται να υιοθετήσουν, στα πλαίσια της εμβληματικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας4, πληθώρα νομοθετημάτων, από τα οποία μεγαλύτερο ενδιαφέρον για τους σκοπούς του παρόντος άρθρου παρουσιάζουν η υπό αναθεώρηση Οδηγία για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ΑΠΕ (RED)5 και ο προς ψήφιση Κανονισμός για την αποκατάσταση της φύσης (Nature restoration law)6.
Κι αυτό γιατί η Οδηγία μεν -ήδη από το 2009 που υιοθετήθηκε θέτει έναν δεσμευτικό ενωσιακό στόχο για το συνολικό μερίδιο ενέργειας από ΑΠΕ στην ακαθάριστη τελική κατανάλωση ενέργειας της Ένωσης. Με ορίζοντα το 2030 και στο πλαίσιο του σχεδίου REPower EU,7 ο στόχος αυτός αυξήθηκε σε τουλάχιστον 42,5% έως το 2030 (από 32% που είχε προταθεί με την αναθεώρηση του 2018), με τη φιλοδοξία να φτάσει το 45%.
Η πιο πρόσφατη πρόταση της υπό εξέλιξη8 αναθεώρησης της Οδηγίας ορίζει ότι οι σταθμοί παραγωγής ΑΠΕ εξυπηρετούν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, γεγονός που θα επιτρέπει στα κράτη μέλη την ταχύτερη έκδοση σχετικών αδειών (που ταυτόχρονα αποτελεί και υποχρέωση προς εκπλήρωση των στόχων που θέτει η Οδηγία) καθώς και ειδικές παρεκκλίσεις από́ την περιβαλλοντική́ νομοθεσία της ΕΕ.9
Ο δε Κανονισμός αποτελεί μέρος της στρατηγικής της ΕΕ για τη βιοποικιλότητα με ορίζοντα το 203010 (η οποία περιλαμβάνει τα δάση) και το πρώτο σημαντικό νομοθέτημα στην ΕΕ σε αυτό το πλαίσιο τις τελευταίες δεκαετίες. Λόγω της φύσης του, μόλις υιοθετηθεί και δημοσιευθεί, είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα στα κράτη μέλη. Στο προς ψήφιση κείμενό του προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι οι σταθμοί ΑΠΕ εξυπηρετούν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, επιτρέποντας στα κράτη μέλη ειδικές παρεκκλίσεις ως προς τις υποχρεώσεις συνεχούς βελτίωσης και μη υποβάθμισης.11
Ελληνικό δίκαιο
Σύμφωνα με την αρχή της υπεροχής του Ευρωπαϊκού δικαίου έναντι του εθνικού, επιβάλλεται η σύμφωνη προς το πρώτο ερμηνεία του Συντάγματος. Έτσι, συνταγματική διάταξη -όπως και κάθε άλλη ισχύουσα εθνική- πρέπει να ερμηνεύεται με τρόπο που να μην έρχεται σε αντίθεση με κανόνα του Eυρωπαϊκού δικαίου.
Στο πλαίσιο αυτό η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας,12 ερμηνεύοντας τα άρθρα 24 παρ. 113 και 117 παρ. 314 του Συντάγματος, έκρινε ως επιτρεπτή την εγκατάσταση σταθμού ΑΠΕ σε αναδασωτέα έκταση, με τη σκέψη ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο συνταγματικός νομοθέτης είχε τη βούληση να απαγορεύσει τη χρησιμοποίηση αναδασωτέων εκτάσεων ακόμη και για σκοπούς ιδιαίτερης σημασίας για το δημόσιο συμφέρον που δεν μπορούν να καλυφθούν με άλλο τρόπο.
Άλλωστε, επιτρεπόταν ήδη με τον εκτελεστικό του Συντάγματος νόμο 998/1979 η δυνατότητα εκτέλεσης στρατιωτικών έργων σε δάση και αναδασωτέες εκτάσεις λόγω της σημασίας τους. Η δυνατότητα αυτή δόθηκε μεταγενέστερα και για την εκτέλεση σημαντικών δημοσίων έργων και έργων υποδομής, μεταξύ των οποίων οι σταθμοί ΑΠΕ και τα συνοδά έργα (νόμος 2941/2001, νόμος 3377/2005, καθώς και ο νόμος 3468/2010, δηλαδή ο νόμος μεταφοράς της ενωσιακής Οδηγίας για τις ΑΠΕ). Οι σχετικές ρυθμίσεις των νόμων αυτών κρίθηκαν συμβατές με το Σύνταγμα (ενδεικτικά ΣτΕ 2569/2004). Μετέπειτα εγκρίθηκε και το ειδικό χωροταξικό σχέδιο για τις ΑΠΕ (ΦΕΚ Β’ 2464/2008) που προβλέπει την υπό όρους δυνατότητα χωροθέτησης αιολικών εγκαταστάσεων σε δάση, δασικές και αναδασωτέες εκτάσεις, με εξαίρεση όσες βρίσκονται σε ειδικώς προστατευόμενες περιοχές.
Τέλος, το ανώτατο ακυρωτικό υπογράμμισε πως, σε κάθε περίπτωση, η σχετική εγκριτική απόφαση πρέπει να αιτιολογείται ειδικώς πριν από την πραγματοποίηση της αναδάσωσης, με κριτήρια την ιδιαίτερη σημασία του έργου και την αναγκαιότητα εκτέλεσής του στην αναδασωτέα έκταση.
III. Συμπέρασμα
Από τα παραπάνω προκύπτει πως είναι κατ’ εξαίρεση δυνατή και συνταγματικά επιτρεπτή η δυνατότητα εγκατάστασης σταθμών ΑΠΕ τόσο σε δάση και δασικές όσο και σε αναδασωτέες περιοχές λόγω του υπέρτερου δημοσίου χαρακτήρα τους. Οι ευρωπαϊκοί κανόνες και, ιδίως, οι νεότερες νομοθετικές εξελίξεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο συνηγορούν σε αυτήν την προσέγγιση.
Έτσι, με την -εν μέρει- ενιαία αντιμετώπιση τόσο των δασών και δασικών εκτάσεων όσο και των αναδασωτέων περιοχών, δεν δημιουργείται κίνητρο για εμπρησμό δασών και δασικών εκτάσεων προκειμένου να κηρυχθούν ως αναδασωτέες και να επιτραπεί η χρήση τους για την εγκατάσταση έργων ΑΠΕ. Γιατί δεν χρειάζεται να κηρυχθεί ως αναδασωτέα μια περιοχή για να επιτραπεί σε αυτήν η εν λόγω δραστηριότητα. Αντιθέτως, είναι η απαγόρευση εγκατάστασης σταθμού ΑΠΕ σε αναδασωτέες εκτάσεις που θα δημιουργούσε ισχυρό κίνητρο εμπρησμού σε όσους αντιτίθενται σε τέτοιου είδους έργα, σκεπτικό που διαπνέει και την απόφαση ΣτΕ Ολ. 2499/2012.
Κατά συνέπεια, αφενός η ανάπτυξη των έργων ΑΠΕ είναι αναγκαία πραγματικά, αλλά και νομικά, καθώς αποτελεί ευρωπαϊκή υποχρέωση της Ελλάδας και ως τέτοια διευκολύνεται. Αφετέρου η προστασία των δασών, δασικών εκτάσεων και αναδασωτέων περιοχών καθίσταται, με τον τρόπο αυτό, πιο πρόσφορη υπό το πρίσμα της ρύθμισης των όρων της βιώσιμης ανάπτυξης.
1 Κάνουμε τον υπολογισμό με 55% απόδοση εργοστασίου παραγωγής ηλεκτρισμού μονάδων ΦΑ
2 Υπολογισμός εκπομπή ρύπων από κάυση ΦΑ 0.38 Τόνους/MWh
3 Το άρθρο 194 ΣΛΕΕ ορίζει ότι «1. Στο πλαίσιο της εγκαθίδρυσης ή της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης να προστατευθεί και να βελτιωθεί το περιβάλλον, η πολιτική της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας, σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ κρατών μελών, έχει ως στόχο:
α)να διασφαλίζει τη λειτουργία της αγοράς ενέργειας,
β)να διασφαλίζει τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ένωσης, και
γ)να προωθεί την ενεργειακή αποδοτικότητα και την εξοικονόμηση ενέργειας καθώς και την ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, και
δ)να προωθεί τη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων.
2. Με την επιφύλαξη της εφαρμογής των λοιπών διατάξεων των Συνθηκών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, θεσπίζουν τα μέτρα που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων της παραγράφου 1. Τα εν λόγω μέτρα θεσπίζονται μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών.
Τα μέτρα αυτά δεν επηρεάζουν το δικαίωμα κράτους μέλους να καθορίζει τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών του πόρων, την επιλογή του μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού, με την επιφύλαξη του άρθρου 192, παράγραφος 2, στοιχείο γ).
3. Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 2, Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομοφώνως, σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει τα ως άνω μέτρα, όταν πρόκειται για μέτρα κυρίως φορολογικού χαρακτήρα».
7 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en
8 Στις 30 Μαρτίου 2023 επετεύχθη προσωρινή συμφωνία ανάμεσα στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Στις 12 Σεπτεμβρίου το Κοινοβούλιο ενέκρινε το κείμενο: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0303_EN.html. Η αναθεωρημένη νομοθεσία πρόκειται να τεθεί σε ισχύ, μόλις εγκριθεί και επίσημα από το Συμβούλιο: https://www.europarl.europa.eu/news/el/press-room/20230911IPR04926/uperpsifistikan-ta-schedia-gia-auxisi-tis-chrisis-ananeosimon-pigon-energeias
11 Το εν λόγω άρθρο εισήγαγε το Συμβούλιο στις 20 Ιουνίου 2023 στη συμφωνία (γενική προσέγγιση) στην οποία κατέληξε επί της πρότασης κανονισμού για την αποκατάσταση της φύσης. Στις 12 Ιουλίου 2023, το Κοινοβούλιο ενέκρινε τη θέση του χωρίς να τροποποιήσει την ως άνω προσθήκη. Η τελική μορφή του νομοθετήματος αναμένεται να ψηφιστεί τους επόμενους μήνες.
12 ΣτΕ Ολ. 2499/2012.
13 Το άρθρο 24 παρ.1 του Συντάγματος ορίζει ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Oικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον».
14 Το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος ορίζει ότι «Δημόσια ή ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν ή καταστρέφονται από πυρκαγιά ή που με άλλο τρόπο αποψιλώθηκαν ή αποψιλώνονται δεν αποβάλλουν για το λόγο αυτό το χαρακτήρα που είχαν πριν καταστραφούν, κηρύσσονται υποχρεωτικά αναδασωτέες και αποκλείεται να διατεθούν για άλλο προορισμό».