Στην αυγή του 2025, ο κόσμος μας φαίνεται πάλι ασταθής και εύθραυστος:
Ο πόλεμος στην Ουκρανία συνεχίζεται, και τον Φεβρουάριο μπαίνει στο 4ο έτος του.
Η νέα πολιτική κατάσταση στη Συρία χρήζει προσεκτικής ανάλυσης και διαχείρισης, τόσο ως προς τις πρωτογενείς διαστάσεις της (σχέσεις με το νέο καθεστώς) όσο και ως προς τις δευτερογενείς (προσφυγικές / μεταναστευτικές ροές).
Το Μεσανατολικό παραμένει πάντοτε ιδιαίτερα ευάλωτο.
Οι υβριδικές απειλές και η κυβερνοασφάλεια παραμένουν ψηλά στις προτεραιότητες.
Η Αφρική γίνεται πεδίο ολοένα και ισχυρότερου ανταγωνισμού.
Η ναυσιπλοΐα στην Ερυθρά θάλασσα προστατεύεται περισσότερο από πριν ένα χρόνο, ωστόσο η κατάσταση δεν είναι ακόμα η απολύτως επιθυμητή σε όρους αποκατάστασης του διεθνούς εμπορίου, με σωρευτικές συνέπειες στον πληθωρισμό και την ευημερία των πολιτών στην ΕΕ.
Οι μεμονωμένοι διεθνείς δρώντες εκπέμπουν ασαφή μηνύματα:
Στις ΗΠΑ, τα πρώτα δείγματα προθέσεων της νέας διοίκησης Τραμπ είναι αντιφατικά (δώστε 5% του ΑΕΠ στο ΝΑΤΟ, αλλά μπορεί και να φύγουμε).
Ρωσία και Κίνα παραμένουν σταθερά επιδραστικές και σε σημαντική συνεννόηση μεταξύ τους.
Στη Γαλλία, οι διαδοχικές κυβερνήσεις των συμμάχων του Προέδρου Μακρόν είναι απολύτως ευάλωτες μετά τις πρόωρες εκλογές του καλοκαιριού του 2024, καθώς η Εθνοσυνέλευση είναι σχεδόν ισομερώς τριχοτομημένη σε τρεις παρατάξεις που δεν μιλούν μεταξύ τους και δεν μπορούν να στηρίξουν σταθερά μία κυβέρνηση.
Η Γερμανία έχει πρόωρες εκλογές τον Φεβρουάριο, όπου ένας «Μεγάλος Συνασπισμός» χριστιανοδημοκρατών/σοσιαλδημοκρατών θεωρείται το πιθανότερο σενάριο, δεδομένης της ανόδου της «Εναλλακτικής για τη Γερμανία» και της «Συμμαχίας Σάρα Βάγκενκνεχτ».
Στην Ισπανία, η κυβέρνηση Σάντσεθ παραμένει με ευάλωτη κοινοβουλευτική πλειοψηφία, καθώς το ένα σκάνδαλο διαδέχεται το άλλο.
Ανάμεσα στα κράτη-μέλη της ΕΕ, οι σταθερότερες κυβερνήσεις αυτήν τη στιγμή βρίσκονται στην Ιταλία (Τζόρτζια Μελόνι) και στην Πολωνία (Ντόναλτ Τουσκ).
Την Προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ για το 2025 αναλαμβάνουν η Πολωνία (α’ εξάμηνο) και η Δανία (β’ εξάμηνο). Το α’ εξάμηνο του 2026, την Προεδρία αναλαμβάνει η Κύπρος.
Ποια είναι η θέση της ΕΕ ως συνόλου σε αυτήν τη διεθνή κατάσταση; Ποια είναι η κατεύθυνση της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΠΑΑ); Μπορούμε να μιλάμε για μια στιβαρή και επιδραστική πολιτική; Ας δούμε επιμέρους στοιχεία που κατατείνουν προς το σχηματισμό μιας ολοκληρωμένης εικόνας.
Πολιτικό πλαίσιο
Οι ευρωεκλογές του Ιουνίου 2024 έδωσαν πάλι πλειοψηφία στη «συναίνεση του κέντρου». Ευρωπαϊκό Λαϊκό Κόμμα, Σοσιαλιστές & Δημοκράτες και Φιλελεύθεροι πέτυχαν πάλι να συνεννοηθούν και να μοιράσουν τα «σημαντικά πόστα». Ύπατη Αντιπρόσωπος για τις Διεθνείς Σχέσεις και την Πολιτική Ασφαλείας ορίστηκε η φιλελεύθερη Εσθονή πρώην πρωθυπουργός Κάγια Κάλλας.
Η αποστολή της Κάγια Κάλλας
Στο έγγραφο «αποστολής» προς την Κάγια Κάλλας (’mission letter’)[1], που εξέδωσε η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν τον Σεπτέμβριο 2024, έθεσε τις εξής πολιτικές προτεραιότητες:
Ενδυνάμωση της Ευρωπαϊκής Άμυνας και Ασφάλειας:
Συνεχής υποστήριξη της Ουκρανίας «για όσο χρειαστεί».
Οικοδόμηση μιας πραγματικής Ευρωπαϊκής Ένωσης Άμυνας.
Προετοιμασία Λευκής Βίβλου για το Μέλλον της Ευρωπαϊκής Άμυνας εντός 100 ημερών.
Ενδυνάμωση της συμμαχίας ΕΕ-ΝΑΤΟ, καλύπτοντας όλες τις απειλές, συμπεριλαμβανομένων του κυβερνοχώρου, των υβριδικών και του διαστήματος.
Ενδυναμωμένη στρατηγική προσέγγιση για κυρώσεις προς τρίτα κράτη πχ Ρωσία.
Πιο στρατηγική προσέγγιση προς τη γειτονιά και τις συμμαχίες μας:
Εντατικότερη εργασία με την Επίτροπο Διεύρυνσης για τις υποψήφιες προς ένταξη χώρες της Ανατολικής Ευρώπης και των Δυτικών Βαλκανίων.
Συντονισμός με την Επίτροπο για τη Μεσόγειο για μια νέα Συμφωνία για τη Μεσόγειο, επαναπροσδιορίζοντας τη σχέση μας με την περιοχή.
Διαμόρφωση Στρατηγικής της ΕΕ για τη Μέση Ανατολή.
Νέα πλαίσια για τη Διατλαντική Συμμαχία, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Αφρική, το Σαχέλ, τον Ινδοειρηνικό, τη Λατινική Αμερική / Καραϊβική και την Κεντρική Ασία.
Σύγχρονη εξωτερική πολιτική:
Επιβεβαίωση ότι η Ευρώπη παίζει ηγετικό ρόλο διεθνώς, σε ένα σύστημα βασισμένο σε κανόνες.
Διαμόρφωση νέων οικονομικών εργαλείων εξωτερικής πολιτικής.
Διαμόρφωση καλύτερου δεσμού ανάμεσα σε εσωτερική και εξωτερική πολιτική.
Αναζήτηση ευκαιριών στις Συνθήκες προς χρήση του κανόνα της λήψης απόφασης με διευρυμένη πλειοψηφία (αντί ομοφωνίας, που αποτελεί τον κανόνα στην ΚΠΑΑ).
Η έκθεση Ντράγκι
Η ανάγκη να αντιμετωπιστούν οι «παίκτες βέτο» αποτυπώθηκε και στην έκθεση του Μάριο Ντράγκι[2], που είδε το φως της δημοσιότητας τον Σεπτέμβριο του 2024. Μολονότι η έκθεση Ντράγκι αφορά κυρίως στην ευρωπαϊκή οικονομία και ανταγωνιστικότητα, θίγει το ζήτημα των κανόνων λήψης απόφασης σε ευρύτερη βάση. Το σπάσιμο του ταμπού της ομοφωνίας είναι ένα ιδιαίτερα ευαίσθητο ζήτημα στον τομέα της ΚΠΑΑ, διότι άπτεται της κυριαρχίας και υπαρξιακών ευαισθησιών των κ-μ.
Η έκθεση Νιινίστο
Επιστρέφοντας σε αμιγώς αμυντικά θεσμικά κείμενα, σημαντικό στοιχείο του πολιτικού πλαισίου της νέας θητείας των ευρωπαϊκών οργάνων (2024-29) αποτελεί η έκθεση του πρώην πρωθυπουργού της Φινλανδίας Νιινίστο[3] για την πολιτικοστρατιωτική προπαρασκευή της ΕΕ και την ετοιμότητα αντιμετώπισης διεθνών κρίσεων.
Η έκθεση Νιινίστο υπενθυμίζει τα αυτονόητα, ότι η ασφάλεια είναι η προϋπόθεση για τα πάντα και ότι απαιτεί πολλά χρήματα. Αυτή η παραδοχή αποτελεί ένα επιπλέον τεκμήριο της υπέρβασης μιας ιστορικής «δυσανεξίας» της ΕΕ προς τα ζητήματα άμυνας.
Περαιτέρω, η έκθεση εξειδικεύει μια σειρά δράσεων, που απαιτούνται για την οικοδόμηση ανθεκτικότητας έναντι κρίσεων και την ασφάλεια των πολιτών της ΕΕ.
Επιχειρήσεις της ΚΠΑΑ
Η ΚΠΑΑ εκδηλώνεται, μεταξύ άλλων, με την ανάπτυξη και δράση επιχειρήσεων της ΕΕ, κυρίως σε τρίτα κράτη (πχ EU Training Mission Somalia), αλλά ακόμα και επί του εδάφους της Ένωσης (πχ EU Military Assistance Mission in support of Ukraine – ‘EUMAM Ukraine’). Οι εν λόγω αποστολές ερείδονται νομικά είτε σε πρόσκληση του φιλοξενούντος κράτους (πχ EUBAM Moldova) είτε στο διεθνές δίκαιο (πχ EUNAVFOR MED IRINI).
Ανάμεσα στις 23 συνολικά στρατιωτικές και πολιτικές επιχειρήσεις της ΕΕ, ξεχωρίζουν δύο:
Η EUMAM Ukraine (από το Νοέμβριο 2022), που αποσκοπεί στην εκπαίδευση Ουκρανών στρατιωτών στο έδαφος της Ένωσης, και
Η EUNAVFOR ASPIDES (από τον Φεβρουάριο 2024), για την αποκατάσταση της ναυσιπλοΐας στην Ερυθρά θάλασσα κυρίως, μετά τις επιθέσεις των ανταρτών Χούτι της Υεμένης σε εμπορικά πλοία.
Αμφότερες οι ανωτέρω επιχειρήσεις βρίσκονται σε στάδιο ανανέωσης της αποστολής (mandate) τους, για 2 και 1 έτος αντίστοιχα.
Γενικά, εκτιμάται ότι οι επιχειρήσεις της ΚΠΑΑ έχουν συμβάλει θετικά στην επίτευξη των σκοπών ίδρυσής τους, ωστόσο, ειδικά για την υπό ελληνική διοίκηση EUNAVFOR ASPIDES, μια σημαντική πρόκληση είναι το γεγονός ότι η εν λόγω επιχείρηση δεν έχει ακόμα επιτύχει την πλήρη επιχειρησιακή της ικανότητα, ελλείψει διάθεσης αρκετών πολεμικών πλοίων από τα κ-μ της ΕΕ.
Εφόσον αυτό άπτεται του σημαντικού δημοσιονομικού κόστους και γεωπολιτικού αποτυπώματος της επιχείρησης (λχ η Ισπανία δεν συμμετέχει), εκτιμάται ότι η διάθεση περαιτέρω μέσων στην EUNAVFOR ASPIDES θα συναρτηθεί κυρίως από τις δημοσιονομικές προτεραιότητες των κ-μ και από την αναδιαμόρφωση των συσχετισμών στη Μέση Ανατολή.
Μέτρα Συνδρομής προς τρίτα κράτη - Ευρωπαϊκός Μηχανισμός για την Ειρήνη (EPF)
Στα μέτρα συνδρομής προς τρίτα κράτη εξακολουθούν να ξεχωρίζουν τα 11 δις ευρώ στρατιωτικού εξοπλισμού προς την Ουκρανία, που διατίθενται μέσω του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού για την Ειρήνη (European Peace Facility – EPF). Τα υπόλοιπα 6 δις ευρώ του Μηχανισμού απευθύνονται σε άλλους αποδέκτες (δυτικά Βαλκάνια, Καύκασος, Μέση Ανατολή, Αφρική).
Μολονότι η περαιτέρω βοήθεια προς την Ουκρανία έχει μπλοκαριστεί στο Συμβούλιο από την Ουγγαρία, ο Μηχανισμός EPF συνεχίζει να χρηματοδοτείται κυρίως με έσοδα από τα κατασχεμένα στην ΕΕ ρωσικά περιουσιακά στοιχεία.
Η Κάγια Κάλλας, στην ακρόασή της από το Ευρωκοινοβούλιο τον Νοέμβριο του 2024 μίλησε ακόμα και για διοχέτευση στον Μηχανισμό της αξίας των ρωσικών περιουσιακών στοιχείων καθαυτής (και όχι μόνο των τόκων). Η κίνηση αυτή απαιτεί στιβαρή νομική κατοχύρωση και αναμένεται να αποτελέσει αιτία περαιτέρω επιδείνωσης των σχέσεων με τη Ρωσία, λόγω και του μεγέθους της αξίας των στοιχείων αυτών (σχεδόν €200 δις).
Υπόλοιπες δράσεις
Στο υπόλοιπο φάσμα δράσεων της ΚΠΑΑ (Ευρωπαϊκός Οργανισμός Άμυνας - EDA, Ευρωπαϊκό Ταμείο για την Άμυνα – EDF κ.ά.), τα έργα (projects) προχωρούν με σταθερό ρυθμό, με απεύθυνση σε συγκεκριμένους τομείς και επιχειρησιακές δυνατότητες. Σιγά σιγά, αντιμετωπίζεται το μείζον ζήτημα της μεγάλης διασποράς της παραγωγής και της ζήτησης, με την κινητοποίηση των αναγκαίων βιομηχανικών πόρων.
Ωστόσο, ο δρόμος είναι ακόμα μακρύς, εφόσον δεν επιλύεται εν τοις πράγμασι σε ανώτερο πολιτικό επίπεδο το δίλημμα «ευρωπαϊκή προτίμηση ή όχι». Η Γαλλία την υποστηρίζει για ευνόητους λόγους προώθησης των προϊόντων της αμυντικής της βιομηχανίας∙ άλλα κ-μ (πχ Σκανδιναβικά, Ανατολικά) υποστηρίζουν ότι είναι πολυτέλεια να περιμένουμε την ανάπτυξη των παραγωγικών δυνατοτήτων της Ευρωπαϊκής Αμυντικής Βιομηχανικής Βάσης, εν όψει του γεωπολιτικού περιβάλλοντος, συνεπώς οι αγορές εξοπλισμού εκτός ΕΕ δεν θα πρέπει να αποθαρρύνονται.
Τέλος, ειδικά για τον ΕDA, πρόκληση αποτελεί και η προσέλκυση / κινητοποίηση περισσότερων κ-μ ή και τρίτων κρατών σε συγκεκριμένα projects με ιδιαίτερη προστιθέμενη επιχειρησιακή αξία (ευρωπαϊκή κορβέτα, κυβερνοχώρος, Military Mobility κ.ά.).
Συμπεράσματα
Το ταμπού περί την άμυνα στην ΕΕ έχει σπάσει. Η αμυντική δαπάνη θεωρείται πλέον αναγκαία και επιτακτική. Ήδη τα κ-μ ασχολούνται με το πώς θα ωφεληθούν οι αμυντικές τους βιομηχανίες από αυτό το momentum.
Οι μείζονες δυσκολίες παραμένουν δύο: η ομοφωνία και η χρηματοδότηση της ΚΠΑΑ.
Ως προς την ομοφωνία, ήταν λογικό να μην υπάρξει σημαντική πρόοδος κατά την ουγγρική προεδρία του β’ εξαμήνου 2024. Παρά ταύτα, οι ευκαιρίες αποφυγής της ομοφωνίας στις Συνθήκες – στις οποίες έκανε αναφορά η Πρόεδρος φον ντερ Λάιεν στην αποστολή προς την Ύπατη Εκπρόσωπο Κάλλας - είναι περιορισμένες. Μόνο μια αναψηλάφηση των Συνθηκών θα μπορούσε να απαντήσει σε αυτό το ζήτημα αποτελεσματικά. Σε κάθε περίπτωση, δεν αποκλείεται να δούμε κάποιους «πειραματισμούς» χρήσης της διευρυμένης πλειοψηφίας (‘qualified majority’) σε συγκεκριμένα ζητήματα. Μέχρι τότε, η εποικοδομητική αποχή θα παραμένει πάντοτε επιλογή.
Στο σκέλος της χρηματοδότησης, τα νέα είναι καλύτερα: τα στοιχεία του EDA για το 2023[4] (τελευταίο ολόκληρο έτος με δημοσιευμένα στοιχεία) έδειξαν ανοδική τάση στην αμυντική δαπάνη στο σύνολο της ΕΕ και περισσότερα κ-μ να ξεπερνούν τον στόχο του 2%. Το 2023, ξοδέψαμε συνολικά €279 δις ευρώ και για το 2024 οι προβολές δείχνουν ότι μπορεί να φτάσουμε στα €326 δις ευρώ. Αυτά τα μεγέθη αποκτούν μεγαλύτερη αξία, αν αναλογιστεί κανείς ότι οι σιδερένιοι δημοσιονομικοί κανόνες ως προς το έλλειμμα και το χρέος έχουν επανέλθει στην προ covid εποχή. Το ζήτημα είναι πόσο «ευρωπαϊκά» και αποτελεσματικά ξοδεύουμε. Εδώ, τα data του EDA είναι πραγματικά λίαν διαφωτιστικά∙ παρά ταύτα, η προσέγγιση σκοντάφτει στις μεθοδολογικές δυσκολίες που απορρέουν από το γεγονός ότι κάθε ανάλυση κόστους-οφέλους απαιτεί ποσοτικοποίηση παραμέτρων και στην άμυνα αυτό δεν είναι πάντοτε ευχερές.
Με δυο λόγια, η Κοινή Πολιτική Άμυνας και Ασφάλειας της ΕΕ σήμερα δεν είναι ούτε ακόμα ο game changer ούτε όμως και too little too late. Βρισκόμαστε κάπου στη μέση. Τα χρήματα που δαπανώνται είναι πολλά, όμως απαιτείται πιο στοχευμένη αξιοποίησή τους. Προς τούτο, απαιτείται προτεραιοποίηση, στοχοπροσήλωση, επιτάχυνση διαδικασιών και πολιτική τόλμη, για να μην αποδειχθούν όλες αυτές οι πρωτοβουλίες μια ακόμα χαμένη ευκαιρία για την Ευρώπη.
Το 2025 θα είναι καθοριστική χρονιά, για να φανεί αν η ΕΕ θα αποτελέσει επιδραστικό διεθνή παίκτη ή απλώς ένα φόρουμ παραλυτικών ισορροπιών και κενών ομόφωνων αποφάσεων. Για τη δε Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν και το νέο Κολλέγιο των Επιτρόπων της, η επίδοση στον τομέα της ΚΠΑΑ θα αποτελέσει ίσως το σημαντικότερο κριτήριο αξιολόγησης της δεύτερης θητείας της.
[1] https://commission.europa.eu/document/download/1fd85a66-b89a-492b-8855-89499106c1d4_en?filename=Mission%20letter%20-%20KALLAS.pdf
[2] https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_en
[3] https://commission.europa.eu/topics/defence/safer-together-path-towards-fully-prepared-union_en
[4] https://eda.europa.eu/news-and-events/news/2024/12/04/eu-defence-spending-hits-new-records-in-2023-2024