Μετά το πολύνεκρο ναυάγιο ανοιχτά της Πύλου και τη σκέψη όλων στα σκοτεινά νερά της Μεσογείου, τη Θάλασσα που από αρχαιοτάτων χρόνων ενώνει τους λαούς αλλά πολλές φορές μετατρέπεται σε έναν υγρό τάφο ανθρώπινων ζωών που επιζητούν μια καλύτερη ζωή στη Ευρωπαϊκή ήπειρο, επανέρχεται επιτακτικά στο δημόσιο διάλογο η μεταναστευτική πολιτική και η πολιτική ασύλου της ΕΕ, με κοινή διαπίστωση πως ακόμα υπάρχει ένα μεγάλο χάσμα μεταξύ των προσδοκιών και της αποτελεσματικότητας των ευρωπαϊκών πολιτικών σε έναν τόσο ευαίσθητο τομέα.
Ένα θέμα που διχάζει την Ευρώπη καθώς οι προσεγγίσεις και οι θέσεις διαφοροποιούνται ανάλογα με το ιδεολογικό υπόβαθρο, τις αντιλήψεις, την κουλτούρα των ευρωπαίων πολιτών αλλά κυρίως με βάση τη θέση των Κρατών Μελών ( ΚΜ) της ΕΕ ως προς το μοντέλο ευρωπαϊκής διακυβέρνησης που επιθυμούν και στο πεδίο της πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου, υπενθυμίζοντας πως αποτελεί μια συντρέχουσα αρμοδιότητα με ότι αυτό συνεπάγεται στο πεδίο των αρμοδιοτήτων και της άσκησης πολιτικών για την πρόληψη και αντιμετώπιση του1.
Τι κάνει η Ευρωπαϊκή Ένωση για την αντιμετώπιση του μεταναστευτικού/προσφυγικού
Είναι σημαντικό να συμφωνήσουμε όλοι πως το μεταναστευτικό/προσφυγικό δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο καθώς αποτελεί ένα παγκόσμιο ζήτημα και ένα πολυπαραγοντικό φαινόμενο που απαιτεί κοινή συστράτευση δυνάμεων και συνεργασίες σε όλα τα επίπεδα – παγκόσμια κοινότητα, χώρες προέλευσης, διέλευσης και προορισμού, για ένα βιώσιμο, ασφαλές και ανθρώπινο σύστημα αντιμετώπισης του!
Ας δούμε τι γίνεται σε επίπεδο ΕΕ καθώς το πρόσφατο τραγικό συμβάν στη Μεσόγειο άνοιξε εκ νέου μια συζήτηση για το τι κάνει η ΕΕ, τι κάνουν τα ΚΜ της ως προς το θέμα αυτό. Είναι γεγονός πως η Ευρωπαϊκή Ένωση, ειδικά μετά το «τραύμα» της προσφυγικής κρίσης του 2015-16, όπου πάνω από 1 εκατομμύριο άνθρωποι εισήλθαν παράνομα στην Ευρώπη, ενεργοποίησε ταχύτερα και αυστηρότερα αντανακλαστικά σε μια προσπάθεια μιας πιο ολοκληρωμένης αντιμετώπισης του μεταναστευτικού προβλήματος, παρ’ όλα αυτά συνεχίζει να είναι εγκλωβισμένη στο δίπολο του διακυβερνητικού και του ενωσιακού χαρακτήρα στην άσκηση της μεταναστευτικής/προσφυγικής πολιτικής της.
Ευλόγως, προκύπτει το ερώτημα αν μπορούμε να μιλάμε για μια Κοινή Μεταναστευτική Πολιτική και Πολιτική Ασύλου καθώς σήμερα αποτελεί μια συντρέχουσα αρμοδιότητα ΕΕ και ΚΜ. Αυτό σημαίνει πως σε επίπεδο νόμιμης μετανάστευσης, η ΕΕ έχει την αρμοδιότητα να καθορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες υπήκοοι τρίτων χωρών εισέρχονται και διαμένουν νόμιμα σε ένα κράτος μέλος και τα ΚΜ διατηρούν το δικαίωμα να καθορίζουν τον επιτρεπόμενο αριθμό υπηκόων τρίτων χωρών που εισέρχονται στο έδαφός τους για αναζήτηση εργασίας.
Για την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευση, η Ένωση απαιτείται να λαμβάνει μέτρα πρόληψης και περιστολής της παράτυπης μετανάστευσης, κυρίως μέσω της εφαρμογής αποτελεσματικής πολιτικής επιστροφής, με πλήρη σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Το έχει επιτύχει; Και αν όχι, τι πρέπει να κάνει για να έχει μια ολιστική αντιμετώπιση στο θέμα αυτό;
Σε μια προσπάθεια μιας συνεκτικής μεταναστευτικής πολιτικής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 23 Σεπτεμβρίου 20202 παρουσίασε το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο ( European New Pact on Migration and Asylum)-, ένα Σύμφωνο που θέτει ως στόχο τη δημιουργία μιας νέας ολοκληρωμένης και βιώσιμης προσέγγισης διαχείρισης της μετανάστευσης στην ΕΕ και θα λαμβάνει υπόψη τις βασικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου καθώς και τις ιδιαιτερότητες της τρέχουσας κατάστασης σε αυτά τα πεδία.
Είναι γεγονός πως με βάση τα μέχρι σήμερα δεδομένα, το νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο δεν αντιπροσωπεύει ένα «νέο ξεκίνημα», αλλά κληρονομεί μάλλον τον προσανατολισμό και το βασικό περιεχόμενο του πλαισίου εταιρικής σχέσης για τη μετανάστευση (MPF) και τα προηγούμενα εργαλεία.
Ποιες καινοτομίες αλλά και αντιθέσεις εισαγάγει το Νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου της ΕΕ:
Σε σχετικό άρθρο μου στη Huffington Post3 το Φεβρουάριο 2023, ανέλυσα τις προτεραιότητες καθώς και τις καινοτομίες αυτού του Συμφώνου, όπου για οικονομία χρόνου και χώρου, προτρέπω τους αναγνώστες να το διαβάσουν. Εν τάχει, σταχυολογώ τις βασικές προτεραιότητες του Συμφώνου Μετανάστευσης και Ασύλου, που αφορούν στα εξής:
Υιοθέτηση ενός νέου Κανονισμού Ασύλου και Μετανάστευσης σε μια προσπάθεια εξορθολογισμού της διαχείρισης της διαδικασίας Ασύλου, προτείνεται η αντικατάσταση του ισχύοντα κανονισμού του Δουβλίνου με έναν νέο κανονισμό για τη δίκαιη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης (ΑΜΜR) που επιδιώκει την προώθηση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών και θα εδράζεται στις γενικές αρχές της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών, προκρίνοντας την ολοκληρωμένη χάραξη πολιτικής με πολιτικές στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης, της επιστροφής, της προστασίας των εξωτερικών συνόρων, της καταπολέμησης της παράνομης διακίνησης μεταναστών και των σχέσεων με νευραλγικές τρίτες χώρες, αντικατοπτρίζοντας μια προσέγγιση στο επίπεδο του συνόλου της διοίκησης 4.
- Εφαρμογή μιας νέας μορφής Αλληλεγγύης που θα συνδυάζει την υποχρεωτική αλληλεγγύη με την ευελιξία, όπου τα κράτη μέλη θα μπορούν να επιλέξουν να συνεισφέρουν είτε φιλοξενώντας αιτούντες άσυλο (μετεγκατάσταση), είτε με οικονομικές συνεισφορές ή εναλλακτικά μέτρα αλληλεγγύης καθώς και η προσφορά πρόσθετης αναπτυξιακής βοήθειας, ύψους 10%, στις χώρες που συνεργάζονται. Αντίθετα, σε όσα ΚΜ δεν συνεργάζονται, θα επιβάλλεται η εφαρμογή περιοριστικών μέτρων θεώρησης.
- Συνεργασία με Χώρες Εταίρους- Εξωτερίκευση των συνόρων με την ενίσχυση της συνεργασίας με τις χώρες εταίρους (διαδικασία εξωτερίκευσης των συνόρων)5 μέσω των ταμείων NDICI-Global Europe, και των πόρων των κρατών μελών μέσω περιφερειακών ή πολυεθνικών προγραμμάτων για τη στήριξη των εταίρων που σχετίζονται με τη μετανάστευση, παράλληλα με διμερή προγράμματα της ΕΕ με μεμονωμένες χώρες, τη διαχείριση των συνόρων. Η ”εξωτερίκευση” της διαχείρισης της μετανάστευσης μέσω συμφωνιών ”ήπιου” δικαίου, αν και αποτελεί μια πολιτική που ξεκίνησε από το 2005, γίνεται όλο και περισσότερο το μοντέλο που υιοθετεί τα τελευταία χρόνια η ΕΕ για τον εξορθολογισμό της πολιτικής των εξωτερικών της σχέσεων και του περιορισμού του αριθμού των παράνομων μεταναστών στην ΕΕ.
- Επίσης, ένα σημαντικό εργαλείο που αξιοποιεί η Ένωση για τη διαχείριση της μετανάστευσης εκτός των συνόρων της είναι η αναπτυξιακή συνεργασία ως βασικό πυλώνα της εταιρικής της σχέσης με τρίτες χώρες καθώς και τη διαδικασία περιφερειοποίησης (regionalism) στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής συναίνεσης για την ανάπτυξη, πολιτικές που βρίσκουμε από τα πρώτα βήματα της ΕΕ.
- Η υιοθέτηση ενός νέου Σχεδίου Δράσης για την καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης μεταναστών (2021-2025) [6], ένα πεδίο συνεργασίας της ΕΕ/ΚΜ με βασικές τρίτες χώρες καθώς και η] προσπάθεια για μια ευρωπαϊκή προσέγγιση της έρευνας και διάσωσης, η οποία ασκείται από κοινού από τον Frontex και τις εθνικές αρχές, καθιστώντας απαραίτητη την ενίσχυση της πρόσβασης του Frontex σε ναυτική και εναέρια ικανότητα117, αποτελούν προτεραιότητες του Νέου Συμφώνου ως προς την επίτευξη μιας ευρωπαϊκής ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων.
Ως εκ τούτου, η αναφορά σε επιτεύξιμες δεσμεύσεις “actionable commitments”, μια νέα ορολογία στα κείμενα ΕΕ που αφορά σε μια δέσμη 20 μέτρων, και οικοδομούνται σε τρεις άξονες:
(α) συνεργασία με τρίτες χώρες
(β) ζητήματα Έρευνας και Διάσωσης στη Θάλασσα και
(γ) Εθελοντικός Μηχανισμός Αλληλεγγύης, ενισχύουν την ενδυνάμωση αυτών των τομέων δράσης.
Αντιθέσεις – Κίνδυνοι στην «εξωτερίκευση των συνόρων»
Η ΕΕ προσπαθεί να αντιμετωπίσει το θέμα της μετανάστευσης με πολιτικές που προωθούν την ειρήνη, την ανάπτυξη και την πολιτική ενδυνάμωση αυτών των χωρών, την εγκαθίδρυση κράτος δικαίου- δημοκρατίας και προάσπισης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Δεν είναι καθόλου τυχαίο το γεγονός πως η Ένωση αποτελεί πρότυπο σε αυτόν τον τομέα καθώς αποτελεί παγκοσμίως τον μεγαλύτερο δωρητή στον τομέα της ανθρωπιστικής βοήθειας αλλά και έναν ισχυρό εταίρο των τρίτων χωρών μέσα από διμερείς/πολυμερείς συμφωνίες.
Όμως, οι επικριτές της πολιτικής εξωτερίκευσης των συνόρων τονίζουν πως η συνεργασία της ΕΕ με αυταρχικά καθεστώτα τρίτων χωρών- όπως π.χ. προσφάτως με την Τυνησία όπου θα λάβει ένα πακέτο στήριξης 900 εκατομμυρίων ευρώ την αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης, και ο χαρακτηρισμός χωρών ως ασφαλείς προορισμούς, όπως έγινε π.χ. με την Τουρκία στο πλαίσιο της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας 2016, δεν συνάδουν με τις αρχές και της αξίες της ΕΕ και την παγκόσμια διακήρυξη για τα ανθρώπινα δικαιώματα του ΟΗΕ (1948).
Επίσης, μια σημαντική διάσταση που αναδύεται μέσα από αυτή την πολιτική αφορά στην ανατροφοδότηση του διακυβερνητισμού ως προς τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, στο άσυλο και στις μεταναστευτικές πολιτικές καθώς ενέχουν κίνδυνοι που συνδέονται με την «οικοδόμηση συναίνεσης» που προωθεί η Επιτροπή στο πλαίσιο του Συμφώνου που έρχεται σε αντίθεση με το προχωρημένο στάδιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στους τομείς της μετανάστευσης και του ασύλου7 αλλά και εν γένει με την ενοποιητική διαδικασία της.
Εν τέλει, υπάρχει η βούληση για μια Κοινή Πολιτική Μετανάστευσης και Ασύλου της ΕΕ;
Αν αναλογιστούμε πως το ζήτημα της μετανάστευσης αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα θέματα που καλείται να διαχειριστεί η ΕΕ και τα ΚΜ της καθώς οι αθρόες μετακινήσεις των πληθυσμών από τρίτες χώρες προς την ευρωπαϊκή ήπειρο θα συνεχίζονται με κάθε τρόπο όσο δεν διασφαλίζονται οι συνθήκες αξιοπρεπούς και ασφαλής διαβίωσης των πληθυσμών στις χώρες προέλευσης τους, αποτελεί επιτακτική ανάγκη η ΕΕ σε συνεργασία με τα ΚΜ της να καταλήξουν σε βιώσιμες λύσεις για την αντιμετώπιση του.
Για να μπορέσει η Ένωση να προβεί σε γενναίες πολιτικές τόσο σε επίπεδο πρόληψης αλλά και διαχείρισης του ζητήματος, εντός και εκτός των συνόρων της, πρέπει να επανεξετάσει το μοντέλο διακυβέρνησης αυτής της πολιτικής καθώς με τη σημερινή του μορφή αποτελεί ένα πεδίο αντιπαραθέσεων και ιστορικών συμβιβασμών μεταξύ των ΚΜ της. Ως εκ τούτου, πως δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός πως πέρασαν τρία (3) χρόνια με πολλαπλές αντεγκλήσεις και συμβιβασμούς για να καταλήξει το Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, στις 8 Ιουνίου και ώρα 8 μμ σε μια «ιστορική συμφωνία» 8 με ενισχυμένη πλειοψηφία9 , καθώς τα ΚΜ της ΕΕ δεν έχουν κοινή αντίληψη ως προς τη μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ, γεγονός που δυναμιτίζει κάθε προσπάθεια ενιαίας γραμμής στον τομέα της μετανάστευσης και ασύλου.
Στο σημείο αυτό, με το δεδομένο της δημόσιας συζήτησης για την αναθεώρηση των Συνθηκών αλλά και τα επόμενα βήματα της ενοποιητικής διαδικασίας της ΕΕ, είναι βέβαιο πως η πολιτική της μετανάστευσης αποτελεί κομβικό σημείο αυτών των συζητήσεων καθώς η εξελικτική πορεία της ΕΕ και τα επιτεύγματα της μέσω αυτής οδηγούν σε κοινές ευρωπαϊκές πολιτικές με συνοχή, αλληλεγγύη και πραγματισμό στις προτεραιότητες αυτών των πολιτικών. Πολλοί μιλούν για μια κοινή ενωσιακή πολιτική της μετανάστευσης, αλλά αντίστοιχα δεν είναι λίγοι αυτοί που επιθυμούν το διακυβερνητικό χαρακτήρα της, με τα ΚΜ να έχουν έναν ισχυρό ρόλο και λόγο στη διαχείριση της. Αντιφάσεις, που εδράζουν στα καίρια ερωτήματα για το Μέλλον της Ένωσης και τις προτάσεις για τα στάδια της πολιτικής της ενοποίησης.
Συνοψίζοντας, σε επίπεδο ΕΕ οι πολιτικές της Μετανάστευσης, όσο και της Αναπτυξιακής Συνεργασίας και Ανθρωπιστικής Βοήθειας, της Συνδρομής και Διαχείρισης των συνόρων, πολιτικές που αποτελούν τομείς της Εξωτερικής Δράσης της ΕΕ θα πρέπει να επαναξιολογηθούν ως προς το μοντέλο διακυβέρνησης τους καθώς σε αυτή τη χρονική περίοδο η συζήτηση για τα επόμενα βήματα της πολιτικής ενοποίησης βρίσκεται και πάλι στο «μενού» της ευρωπαϊκής οικογένειας με τις σύγχρονες προκλήσεις αλλά και οι διεθνείς και περιφερειακές γεωπολιτικές εξελίξεις απαιτούν γενναίες πολιτικές. Για να προχωρήσει αυτή η διαδικασία ένα σημαντικό προαπαιτούμενο αφορά στις ηγεσίες της ΕΕ και στην πολιτική βούληση για να προχωρήσουν στα επόμενα βήματα.
1 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας κατέστησε σαφές πως η ΕΕ έχει συντρέχουσα αρμοδιότητα με τα κράτη μέλη στον τομέα αυτόν, και ειδικότερα σε ό,τι αφορά τον αριθμό των μεταναστών που επιτρέπεται να εισέλθουν σε κράτος μέλος με σκοπό την αναζήτηση εργασίας (άρθρο 79 παράγραφος 5 ΣΛΕΕ). Τέλος, το Δικαστήριο της ΕΕ έχει πλέον πλήρη αρμοδιότητα στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου, διαθέσιμο στο https://www.europarl.europa.eu/factsheets/el/sheet/152/immigration-policy
2 Το Νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου αποτελείται από 11 νομοθετήματα.
3 1Δρ Ελευθερία Φτακλάκη, Η μεταναστευτική πολιτική της Ε.Ε.: Τα δύο πρόσωπα του Ιανού; 10/02/2023
4 ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης και την τροποποίηση της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου και του προτεινόμενου κανονισμού (ΕΕ) Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης, COM(2020) 610 final
2020/0279(COD)] , διαθέσιμο στο https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=CELEX:52020PC0610
5 Μια σημαντική διάσταση του Νέου Συμφώνου καθώς κατά τη διαδικασία αξιολόγησης και επαναπροσδιορισμού της μεταναστευτικής πολιτικής και της πολιτικής ασύλου της ΕΕ, αποδείχθηκε πως δεν αρκεί μόνο η διασφάλιση των συνόρων, αλλά είναι πολύ σημαντικό να δοθεί προσοχή στην ”εξωτερίκευση” (externalisation) αυτής της πολιτικής και στη διαχείριση του προβλήματος της μετανάστευσης εκτός των συνόρων της ΕΕ και εντός των τρίτων χωρών από τις οποίες προέρχονται οι μεταναστευτικές ροές ( Κεφάλαιο 6).
6 Ανακοίνωση της Επιτροπής, Ανανεωμένο Σχέδιο Δράσης της Ε.Ε. κατά της παράνομης διακίνησης μεταναστών (2021- 2025), 29.10.2021, COM (2021) 591.
7 Carrera, “Whose Pact?” The Cognitive Dimensions of the New EU Pact on Migration and Asylum’, CEPS Policy Insight, September 2020
8 Δήλωση της Επιτρόπου Εσωτερικών Υποθέσεων, Ίλβα Γιόχανσον, ως ένα «σημαντικό» βήμα προς την υιοθέτηση του Συμφώνου για τη Μετανάστευση και το ’Άσυλο.
9 Δύο (2) χώρες καταψήφισαν (η Πολωνία και η Ουγγαρία), ενώ απείχαν η Βουλγαρία, η Μάλτα, η Λιθουανία και η Σλοβακία.