* Γιάννης Γούναρης, Δικηγόρος, LLM London School of Economics, Διδάκτωρ Νομικής Πανεπιστημίου Αθηνών – H ανάλυση περιλαμβάνεται στο 16ο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου ΕΝΑ που δημοσιεύεται στο www.enainstitute.org
Φανερές και κρυφές διαιρέσεις
Πρέπει να ήταν από τις πιο «ακριβοπληρωμένες» απουσίες που έχουν καταγραφεί στα χρονικά της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Φυσικά, τόσο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο και οι Ευρωπαίοι ηγέτες θα διέψευδαν ότι η ολιγόλεπτη απουσία του Βίκτορ Όρμπαν από την αίθουσα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου κατά τη Σύνοδο του Δεκεμβρίου, για όσο χρειάστηκε, μέχρι να αποφασίσουν οι υπόλοιποι «τεχνικά» με consensus την έναρξη ενταξιακών διαπραγματεύσεων με την Ουκρανία (και τη Μολδαβία), είχε την παραμικρή σύνδεση με την αποδέσμευση περίπου 10,2 δισεκατομμυρίων ευρώ σε κοινοτικούς πόρους προς την Ουγγαρία, που μέχρι τότε παρακρατούνταν λόγω των κακών επιδόσεων της Βουδαπέστης στον τομέα του κράτους δικαίου. Ασφαλώς, πρόκειται για σύμπτωση ότι λίγα 24ωρα πριν και ενώ το βέτο του Ούγγρου πρωθυπουργού επικρεμόταν της ενταξιακής προοπτικής του Κιέβου, η Επιτροπή αίφνης ανακάλυψε ότι «οι μεταρρυθμίσεις της Ουγγαρίας στη βελτίωση της ανεξαρτησίας του δικαστικού της συστήματος είναι επαρκείς».
Δυστυχώς για την Ουκρανία, η προθυμία του Όρμπαν να διευκολύνει τους συναδέλφους του περιορίστηκε σε αυτή τη μάλλον συμβολικής σημασίας κίνηση, η οποία απλά ανοίγει την πόρτα σε μια μακροχρόνια διαδικασία με (πολύ) αβέβαιο τέλος και δεν επηρεάζει σε κάτι τα δεδομένα του παρόντος. Αντιθέτως, δεν υπήρξε απόφαση στο Συμβούλιο για την αναθεώρηση του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου, ούτε για τη συναφή οικονομική βοήθεια ύψους 50 δισεκατομμυρίων ευρώ προς το Κίεβο, θέματα που παραπέμπονται στην έκτακτη Σύνοδο του Φεβρουαρίου.
Η εικόνα ότι αυτό οφείλεται (αποκλειστικά) στο ουγγρικό βέτο δεν είναι απολύτως ακριβής. Στην πραγματικότητα, θα έλεγε κανείς ότι εδώ η Βουδαπέστη έπαιξε το ρόλο του χρήσιμου «κακού» που δεν επιτρέπει στους «καλούς» να πάρουν μια απόφαση, για την οποία, εντούτοις, ούτε οι ίδιοι ήταν ιδιαίτερα ενθουσιασμένοι. Ιδίως δεδομένων των αρνητικών εξελίξεων στα πολεμικά μέτωπα της Ουκρανίας μετά την αποτυχία της ουκρανικής αντεπίθεσης και τη συναφή κόπωση του δυτικού στρατοπέδου. Ως προς δε το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (και το Σύμφωνο Σταθερότητας), το πρόβλημα που είχε να αντιμετωπίσει η ΕΕ δεν ήταν τόσο η Ουγγαρία όσο η Γερμανία και η εμμονική προσκόλληση της τελευταίας στο δόγμα της λιτότητας.
Η Ευρώπη έχει ένα γερμανικό πρόβλημα
Ίσως όλο και περισσότερες ευρωπαϊκές πρωτεύουσες –και σίγουρα πάντως το Παρίσι– αρχίζουν να αναρωτιούνται ως πότε μισό δισεκατομμύριο Ευρωπαίοι θα είναι όμηροι των εκλογών σε κάποιο γερμανικό ομόσπονδο κρατίδιο, μιας απόφασης του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου ή των ισορροπιών εντός της γερμανικής κυβέρνησης. Το σίγουρο είναι ότι πολλοί νοσταλγούν την Άνγκελα Μέρκελ, κάτι που λέει όσα χρειάζεται να γνωρίζει κανείς για το πόσο ανεπαρκής έχει αποδειχθεί ο Όλαφ Σολτς και οι εταίροι του. Ο ιστορικός του μέλλοντος θα έχει αρκετή δουλειά αναλύοντας τους τρόπους με τους οποίους η Γερμανία σπατάλησε τόσο κοντόφθαλμα το κεφάλαιο πρωτοκαθεδρίας στις ευρωπαϊκές υποθέσεις που είχε για δύο περίπου δεκαετίες. Η άκαμπτη προσκόλληση στις περικοπές –κοινωνικών κυρίως– δαπανών εις βάρος των επενδύσεων στις νέες τεχνολογίες, η αυστηρή επιβολή του ίδιου ασφυκτικού δημοσιονομικού πλαισίου σε ολόκληρη την Ευρωζώνη, η αδυναμία παρακολούθησης της ραγδαίας τεχνολογικής εξέλιξης στη βιομηχανία και την οικονομία είναι σίγουρα μερικές από αυτές. Σε συνδυασμό με την εξάρτησή της από το φθηνό ρωσικό φυσικό αέριο, που διακόπηκε απότομα, παίρνοντας μαζί του και το περίφημο γερμανικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.
Γεγονός είναι ότι για μία ακόμα φορά η Γερμανία –μαζί με τους δορυφόρους της– επέμεινε μέχρι τέλους στη σκληρή λιτότητα, όσον αφορά τόσο την αναθεώρηση του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου όσο και τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας. Και επειδή η ίδια αντιμετωπίζει πλέον το φάσμα της ύφεσης, μαζί με ένα ευμέγεθες κενό στον προϋπολογισμό της, κάτι που έχει δημιουργήσει ένα ενδεχομένως διαλυτικό σχίσμα στον –αλλόκοτο, ούτως ή άλλως– κυβερνητικό συνασπισμό στο Βερολίνο, θεώρησε σκόπιμο να μεταφέρει το βάρος της δικής της «δημοσιονομικής προσαρμογής» στους εταίρους της. Όπως ακριβώς είχε κάνει πολλάκις στο παρελθόν.
Αυτή τη φορά, όμως, υπήρξε αντίδραση, μάλιστα από το έτερο μέλος του πάλαι ποτέ γαλλογερμανικού άξονα. Η Γαλλία δείχνει –προς το παρόν διακριτικά– να έχει τη διάθεση να καλύψει το κενό ηγεσίας που αφήνει η Γερμανία καθώς υποχωρεί – μιας ηγεσίας που κανείς δεν θα μπορούσε να χαρακτηρίσει «επιτυχημένη», σε κάθε περίπτωση. Η ενδοευρωπαϊκή διαμάχη για το νέο Σύμφωνο Σταθερότητας που προηγήθηκε της τελικής συμβιβαστικής συμφωνίας στο Ecofin της 20ης Δεκεμβρίου, ήταν, κατά βάση, μια διαμάχη γαλλογερμανική. Εξάλλου, η Γαλλία έχει υιοθετήσει μια στάση αρκούντως επιφυλακτική –ή ρεαλιστική– στο ζήτημα του πολέμου στην Ουκρανία και δείχνει λιγότερο πρόθυμη να κάψει όλες τις γέφυρες με τη Ρωσία και να μπει στο χορό του Ψυχρού Πολέμου 2.0.
Η μόνιμη επωδός του Εμανουέλ Μακρόν περί της στρατηγικής αυτονομίας της Ευρώπης μεταφράζεται επί της ουσίας σε αυτονομία από τις ΗΠΑ. Η Γαλλία, επίσης, έχει επενδύσει έξυπνα στις νέες ψηφιακές τεχνολογίες, στην αυτοματοποίηση, στις διαστημικές εφαρμογές και στην πυρηνική ενέργεια για τη μετάβασή της στην Εποχή του Υδρογόνου. Όλα αυτά την καθιστούν για πολλές χώρες –μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα– μια σαφώς πιο ελκυστική ηγετική δύναμη.
Η πρόταση της Ομάδας των 12: μια αξιολόγηση
Ακόμα και ο πιο ένθερμος πιστός της ευρωπαϊκής finalité δεν μπορεί να παραβλέψει το πόσο απέχει το εικονικό από το πραγματικό. Και αν η δυσκολία συμφωνίας σε θέματα όπως η Ουκρανία και ο κοινοτικός προϋπολογισμός μπορεί, τέλος πάντων, να γίνει κατανοητή, αληθινά δυσκολεύεται κανείς να υποθέσει ποια ήταν η τόσο μεγάλη δυσκολία των Ευρωπαίων ηγετών να καταλήξουν σε μια κοινή διατύπωση –προσοχή: δεν γίνεται καν λόγος για κοινή στρατηγική, απλά για μια κοινή δήλωση– για αυτό που συμβαίνει στη Γάζα. Με άλλα λόγια, δεν χρειάζεται να περιμένει η ΕΕ να φτάσει τα 35 κράτη-μέλη για να παραλύσει, ήδη βρίσκεται σε αυτό το σημείο.
Αν μη τι άλλο, κανείς δεν μπορεί να κατηγορήσει τους ηγετικούς κύκλους της ΕΕ ότι είναι απρόβλεπτοι στις αντιδράσεις τους. Το αντίθετο. Κάθε φορά που το ευρωπαϊκό οικοδόμημα δείχνει τις δομικές του αστοχίες, μπορεί κανείς να είναι σίγουρος ότι η απάντηση θα είναι ένα κάλεσμα για «γενναίες και βαθιές μεταρρυθμίσεις» που όχι μόνο θα διορθώσουν μαγικώ τω τρόπω τα προβλήματα αλλά θα είναι και το εφαλτήριο για «μια ισχυρότερη, πιο δημοκρατική, πιο ενωμένη και πιο αποτελεσματική Ευρώπη».
Στην προκείμενη περίπτωση, αυτό μέχρι στιγμής έχει πάρει τη μορφή μιας Έκθεσης, η οποία συντάχθηκε από δώδεκα Γάλλους και Γερμανούς εμπειρογνώμονες, δημοσιεύθηκε το περασμένο φθινόπωρο και προτείνει τη μεταρρύθμιση των θεσμών, των Συνθηκών και του προϋπολογισμού της ΕΕ ενόψει του επόμενου κύματος διεύρυνσης. Χωρίς να αποτυπώνει τις τελικές θέσεις των δύο κυβερνήσεων, η εν λόγω Έκθεση είναι μια καλή σύνοψη των ζητημάτων της ατζέντας και συνάδει με τη θέση του Εμανουέλ Μακρόν ότι η ΕΕ δεν μπορεί να επεκταθεί περαιτέρω πριν ολοκληρωθεί η εσωτερική της θεσμική προσαρμογή.
Το έγγραφο περιέχει μια σειρά από προτάσεις, άλλες λιγότερο και άλλες περισσότερο ρεαλιστικές ως προς την προοπτική υλοποίησής τους. Η πιο ενδιαφέρουσα, αν και όχι ιδιαίτερα πρωτότυπη, καθώς είναι απλά η τελευταία ενσάρκωση της ιδέας των ομόκεντρων κύκλων, βλέπει ένα πολυεπίπεδο μπλοκ που θα αποτελείται από έναν εσωτερικό κύκλο χωρών γύρω από τη Ευρωζώνη και τη Ζώνη Σένγκεν, ενώ τις εξωτερικές βαθμίδες θα συνθέτουν η ίδια η ΕΕ, τα «συνδεδεμένα μέλη» μιας κατ’ ουσίαν κοινής αγοράς και η Ευρωπαϊκή Πολιτική Κοινότητα των 44 κρατών, η οποία πρακτικά ταυτίζεται με το Συμβούλιο της Ευρώπης.
Η πρόταση εισάγει τη μεταβλητή της ευελιξίας, αναγνωρίζοντας ότι ορισμένες χώρες εκτός ΕΕ δεν θέλουν ή δεν μπορούν να ενταχθούν ως πλήρη μέλη, ενώ άλλες, καίτοι εντός ΕΕ, δεν θέλουν να προχωρήσουν σε ορισμένες πολιτικές στενότερης ενοποίησης, ούτε όμως θα παρεμπόδιζαν έναν «συνασπισμό των προθύμων» να το κάνει. Ίσως μάλιστα ορισμένα σημερινά κράτη-μέλη θα αισθάνονταν πιο άνετα σε έναν άλλο, χαλαρότερο κύκλο. Αν, για παράδειγμα, υπήρχε αυτή η δυνατότητα την περασμένη δεκαετία, ίσως το Brexit να είχε αποφευχθεί.
Η ιδέα των «συνδεδεμένων κρατών-μελών» θα ήταν μια σημαντική αναβάθμιση για όσες υποψήφιες προς ένταξη χώρες αισθάνονται ήδη απογοήτευση βλέποντας το όνειρο της πλήρους ένταξης να απομακρύνεται στο απώτερο μέλλον. Θα μπορούσε δε να υλοποιηθεί ακόμα και χωρίς αναθεώρηση των Συνθηκών, μέσω της «σταδιακής ενσωμάτωσής» τους στις πολιτικές για την ενέργεια και το περιβάλλον, την τελωνειακή ένωση ή και την κοινή αγορά, την ασφάλεια και την άμυνα, μεταξύ άλλων.
Ένα σημαντικό σημείο, πράγματι, είναι ότι οι ιδέες που παρουσιάζονται στο έγγραφο, θεωρητικά, θα επέτρεπαν τη μεταρρύθμιση της ΕΕ χωρίς απαραίτητα να αναθεωρηθούν οι Συνθήκες, κάτι που θα απαιτούσε την ομόφωνη στήριξη των 27 κρατών-μελών και μια μακρά διαδικασία επικύρωσης – είναι δε, με τα σημερινά δεδομένα, εντελώς απίθανο. Η χρήση της λέξης «θεωρητικά» γίνεται διότι ίσως το πιο επίμαχο ζήτημα είναι το πώς θα προσαρμοστούν οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων, κυρίως με την επέκταση της ειδικής πλειοψηφίας και τον αντίστοιχο περιορισμό της ομοφωνίας.
Και ναι μεν οι συγγραφείς της Έκθεσης επανέρχονται στην ιδέα της χρήσης των λεγόμενων «ρητρών paserelle», που θα επέτρεπαν κάτι τέτοιο χωρίς αλλαγή των Συνθηκών, αλλά ακόμα και αυτό απαιτεί… ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου. Και δεν είναι μόνο η Ουγγαρία που αντιμετωπίζει μια τέτοια προοπτική εξαιρετικά αρνητικά, αλλά όλες οι χώρες που βλέπουν το εθνικό βέτο ως δικλίδα ασφαλείας σε θέματα που οι ίδιες θωρούν κρίσιμα για τα συμφέροντά τους. Η Ελλάδα είναι (ή, τουλάχιστον, πρέπει να είναι) μία από αυτές τις χώρες. Πιθανότερο είναι να δούμε στο μέλλον περισσότερες περιπτώσεις «δημιουργικής αποχής» μιας ή περισσότερων χωρών, με την προϋπόθεση ότι μια «περίπου ομόφωνη» απόφαση δεν θα αφορά και δεν θα επηρεάσει τις ίδιες. Μια μορφή opt-out δηλαδή.
Μια παρατήρηση γενικότερου ενδιαφέροντος είναι ότι η Έκθεση αντιμετωπίζει την υπόθεση της όποιας μεταρρύθμισης της ΕΕ ως καθαρά διακρατική. Το διακυβερνητικό μοντέλο ξεκάθαρα υπερέχει του κοινοτικού και οι προτάσεις για τα δύο υπερεθνικά όργανα της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή, περιορίζονται βασικά στο να διατηρηθεί το πρώτο στις 751 έδρες και να μειωθεί η δεύτερη ως προς τον αριθμό των Επιτρόπων ή να καθιερωθεί κάποια ιεραρχία εντός του Κολλεγίου, ώστε να διασφαλίζεται η ταχύτερη λήψη αποφάσεων. Κάτι που μάλλον είναι απίθανο.
Η Έκθεση αντιμετωπίζει επίσης το ακανθώδες ζήτημα του προϋπολογισμού της ΕΕ και της κατανομής των πόρων. Υποστηρίζει ότι ο κοινοτικός προϋπολογισμός πρέπει να αυξηθεί σε μέγεθος και να παρέχει μεγαλύτερη ευελιξία, τόσο ως προς τη χρήση των κονδυλίων όσο και ως προς τη χρηματοδότηση από κοινά χρεόγραφα, κατά το πρότυπο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης. Μικρότερες ομάδες εντός του μπλοκ θα μπορούσαν, επίσης, να συνάπτουν «διακυβερνητικές συμφωνίες χρηματοδότησης» για να προχωρήσουν τα δικά τους σχέδια δαπανών, παράλληλα με τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Προφανώς, εδώ υιοθετούνται οι θέσεις της Γαλλίας και του λεγόμενου «Ευρωπαϊκού Νότου» στη σχετική αντιπαράθεση με τους «Φειδωλούς» του Βορρά.
Σε αντίθεση με άλλες ανάλογες πρωτοβουλίες, όπως, για παράδειγμα, το συναφές ψήφισμα του Ευρωκοινοβουλίου που, χωρίς να προκαλεί έκπληξη, προτείνει ως λύση την αύξηση των δικών του εξουσιών, η εν λόγω Έκθεση δείχνει μια κάποια (διστακτική, έστω) διάθεση να υπερβεί την ξεπερασμένη από την εποχή ιδέα της ΕΕ ως ενός σχεδίου που νομοτελειακά αποσκοπεί στο ιδανικό μιας ομοσπονδιακού τύπου πολιτικής ένωσης. Αν κάποτε κάτι τέτοιο ήταν μια ρεαλιστική προοπτική (πράγμα αμφισβητήσιμο), η ΕΕ είναι πλέον μια πολύ διαφορετική οντότητα. Τα μέλη της ούτε εμπιστεύονται επαρκώς το ένα το άλλο, ούτε έχουν τέτοια σύγκλιση συμφερόντων που θα δικαιολογούσε την εγκατάλειψη του –σε μεγάλο βαθμό– διακυβερνητικού της χαρακτήρα.
Συνεπώς, η λύση στην παραλυτική στασιμότητα της ΕΕ δεν βρίσκεται στη –μάταιη– προσπάθεια αναδιαμόρφωσής της σε μια υπερεθνική ουτοπία (ή δυστοπία, αναλόγως της οπτικής γωνίας), αλλά στην αποδοχή αυτού του γεγονότος και στην προσαρμογή σε αυτό.
Η λέξη-κλειδί είναι «ευελιξία» και όχι «ομοιομορφία». Θα ήταν πολύ χρησιμότερο να εκλαμβάνονται τα όργανα της ΕΕ όχι ως η μελλοντική κυβέρνηση μιας εκκολαπτόμενης υπερδύναμης, αλλά ως πλατφόρμες διαπραγμάτευσης και συνεργασίας σε θέματα που ενδιαφέρουν αμοιβαία τους Ευρωπαίους.