Του Γιάννη Γούναρη, Δικηγόρου, LLM London School of Economics, Διδάκτορα Νομικής ΕΚΠΑ – Η ανάλυση περιλαμβάνεται στο 32ο Δελτίο Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ που δημοσιεύεται στο www.enainstitute.org
Η τηλεδιάσκεψη των ηγετών της ΕΕ στις 19 Ιουνίου εμπεριείχε, ούτως ή άλλως, χαμηλές προσδοκίες. Περισσότερο επρόκειτο για την πρώτη αντιπαράθεση των αντίπαλων στρατοπέδων, τα οποία είχαν την ευκαιρία να χαράξουν τις γραμμές τους και να παραταχθούν στο πεδίο της μάχης, ή, αν προτιμά κανείς μια λιγότερο «πολεμοχαρή» μεταφορά, το εναρκτήριο λάκτισμα μιας δύσκολης και επίπονης διαπραγμάτευσης με τρόπαιο τον επόμενο μακροπρόθεσμο (επταετή) Προϋπολογισμό της ΕΕ και, ειδικότερα, την πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για ένα Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης από τις οικονομικές επιπτώσεις της επιδημίας Covid-19, συνολικού ύψους έως και 750 δισεκατομμυρίων ευρώ. Μετά το πέρας της περίπου τετράωρης τηλεδιάσκεψης, επιβεβαιώθηκαν οι θεμελιώδεις διαφορές, οι οποίες διατυπώθηκαν δυνατά και καθαρά, χωρίς εν τούτοις να υπάρξει κάποια ένδειξη για το πώς και πότε θα μπορούσαν να ξεπεραστούν. Η επόμενη σύνοδος θα πραγματοποιηθεί με αυτοπρόσωπη παρουσία στις 17 και 18 Ιουλίου στις Βρυξέλλες, φαίνεται όμως υπερβολικά αισιόδοξη η εκτίμηση ότι ως τότε θα έχει γεφυρωθεί το χάσμα.
Διαβάστε επίσης: Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης: Η ομοσπονδιακή στιγμή της ΕΕ;
Ουσιαστικά τρεις είναι οι άξονες, γύρω από τους οποίους κινείται αυτή η νέα ευρωπαϊκή διελκυστίνδα.
Πρώτον, η αναλογία επιχορηγήσεων και δανείων στο μείγμα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης.
Δεύτερον, η φόρμουλα και τα κριτήρια βάσει των οποίων θα κατανεμηθούν τα ποσά στα κράτη-μέλη.
Τρίτον, εάν η χορήγηση κονδυλίων από το Ταμείο, είτε ως επιχορήγηση είτε ως δάνειο, θα συνοδεύεται από πρόσθετες αιρεσιμότητες, δηλαδή με όρους και προϋποθέσεις εκταμίευσης και ποιες.
Πάνω σε αυτά τα ζητήματα έχουν διαμορφωθεί νέες συμμαχίες και ομαδοποιήσεις κρατών-μελών, λιγότερο ή περισσότερο ευκαιριακού χαρακτήρα και όχι απαραίτητα ίδιες σε καθένα από αυτά, οι οποίες θα μπορούσαν να περιγραφούν συνοπτικά ως εξής:
Ως προς την αναλογία δανείων και επιχορηγήσεων, η πρώτη ομάδα συμπαρατάσσεται με την πρόταση του γαλλογερμανικού άξονα και της Επιτροπής.
Περιλαμβάνει, πλην της Γερμανίας και της Γαλλίας, την Ιταλία, την Ισπανία, την Ελλάδα και την Πορτογαλία, ενώ αντιμετωπίζεται θετικά και από κάποιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (λόγου χάρη, την Τσεχία).
Υποστηρίζει, εύλογα, ότι το βάρος πρέπει να πέσει στις επιχορηγήσεις, καθώς οι χώρες που έχουν πληγεί περισσότερο από τις οικονομικές επιπτώσεις της πανδημίας είναι, συγχρόνως, και οι χώρες με το μεγαλύτερο βάρος χρέους. Περαιτέρω αύξηση του βάρους αυτού θα ήταν μεσοπρόθεσμα καταστροφική για αυτές τις χώρες, πράγμα που, άλλωστε, εξηγεί την απροθυμία τους να προσφύγουν στον μηχανισμό πίστωσης του ESM που έχει ήδη θεσπιστεί με συνολικό μέγεθος 240 δισεκατομμυρίων. Μπορεί κανείς να εικάσει ότι θα αποφύγουν εξίσου σχολαστικά τα κονδύλια του Ταμείου Ανάκαμψης που αντιστοιχούν σε δανεισμό. Επομένως, στην πράξη, το ενδιαφέρον τους εστιάζεται στο μισό τρισεκατομμύριο των επιχορηγήσεων, το οποίο επιθυμούν να διατηρηθεί αναλλοίωτο. Η εντυπωσιακότερη παρουσία σε αυτήν την ομάδα είναι, προφανώς, η ίδια η Γερμανία, άλλοτε πρωταθλητής της ομάδας των κρατών που απέρριπταν τον κοινό δανεισμό των κρατών-μελών. Η υπαναχώρηση της Γερμανίας σε αυτό το σημείο είναι μεν μικρή και διστακτική, δεδομένου ότι τονίζει σε όλους τους τόνους, και σε κάθε ευκαιρία ότι δεν έχει προσχωρήσει στο στρατόπεδο της ένωσης μεταβιβάσεων και δεν συζητά ευρωομόλογα, αλλά μια ad hoc και έκτακτη λύση, εντός του ισχύοντος πλαισίου των Συνθηκών και ενόψει της βαρύτητας της οικονομικής κρίσης λόγω της πανδημίας -η οποία, εξάλλου, πλήττει και την ίδια. Πλην όμως, δεν παύει αυτή η υπαναχώρηση να είναι σημαντική, καθώς αλλάζει ριζικά τις ισορροπίες.
Η δεύτερη ομάδα είναι οι λεγόμενοι «Φειδωλοί». Ένας συνασπισμός που δεν έχει πάντα την ίδια σύνθεση (άλλωστε, ενίοτε στο παρελθόν δέσποζε σε αυτόν η ίδια η Γερμανία). Σε γενικές γραμμές, πρόκειται για μια χαλαρή συμμαχία Ολλανδίας, Αυστρίας, Σουηδίας, Δανίας και Φινλανδίας, ενώ κάποτε συμπεριλάμβανε τις Βαλτικές χώρες και την Ιρλανδία σε μια «Νέα Χανσεατική Ένωση» που αντιτασσόταν στις (ανεδαφικές, όπως αποδείχθηκαν) προτάσεις του Μακρόν για έναν κοινό Προϋπολογισμό της Ευρωζώνης και σε κάθε σκέψη για αύξηση του κοινοτικού προϋπολογισμού, ενώ υποστήριζε σθεναρά μια (νέο)φιλελεύθερη οικονομική πλατφόρμα με έμφαση στις νέες τεχνολογίες, την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, μια φιλόδοξη ατζέντα ελεύθερων συναλλαγών, (ακόμα) αυστηρότερη δημοσιονομική πειθαρχία και βαρείς όρους για τις χώρες που ζητούσαν οικονομική βοήθεια. Στην παρούσα φάση, η Νέα Χανσεατική Ένωση έχει εκφυλιστεί σε μια αρκετά απομονωμένη ομάδα των πρώτων πέντε κρατών, τα οποία όμως δεν είναι διατεθειμένα να παραδώσουν εύκολα τα όπλα έναντι της υπεροπλίας του γαλλογερμανικού άξονα. Οπωσδήποτε, θα επικαλεστούν την ισχυρή, δημοκρατική παράδοση εθνικού κοινοβουλευτικού ελέγχου επί των δημοσίων δαπανών και της φορολόγησης για να αντισταθούν στις προτάσεις για τη δημιουργία νέων ιδίων πόρων της ΕΕ με στόχο την αποπληρωμή του (κοινού) χρέους για τη χρηματοδότηση του Ταμείου.
Ομοίως, είναι βέβαιο ότι θα επιμείνουν, στο μέτρο του δυνατού, σε μεγαλύτερη αναλογία δανείων έναντι επιχορηγήσεων και στην χορήγηση κονδυλίων μόνον εφόσον υλοποιούνται «μεταρρυθμίσεις» που θα εξασφαλίσουν την «δημοσιονομική βιωσιμότητα». Και εδώ τα πράγματα περιπλέκονται, δεδομένου ότι η φύση αυτών των προϋποθέσεων και ο μηχανισμός για την εποπτεία τους θα έχουν κεντρική σημασία για την εξεύρεση ενός τελικού συμβιβασμού, ενώ σε αυτό το σημείο οι Φειδωλοί ενδεχομένως να μην είναι και τόσο απομονωμένοι. Πράγματι, ενώ κανείς δεν θέλει (δημοσίως, τουλάχιστον) να αναβιώσει το μοντέλο της «τρόικας» των επιθεωρητών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, με άλλα λόγια το μοντέλο «διάσωσης» της Ελλάδας, το οποίο είναι πλέον συνώνυμο της τοξικής επιτροπείας (πράγμα που καλό είναι να υπενθυμίζεται στους εγχώριους υποστηρικτές του), φαίνεται ότι ούτε η Γερμανία, ούτε πολύ περισσότερο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα ήταν αντίθετες σε μια μορφή «ήπιας» εποπτείας των όρων χρήσης των χορηγούμενων κονδυλίων. Μιας εποπτείας η οποία, σε ένα σενάριο, θα ήταν συνδεδεμένη με το ούτως ή άλλως ισχύον σύστημα ελέγχου της Επιτροπής στο πλαίσιο της οικονομικής διακυβέρνησης (παραδείγματος χάρη, με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο). Από εκεί και πέρα, το ερώτημα είναι εάν μια τέτοια λύση θα ικανοποιούσε τους Φειδωλούς ή εάν θα επέμεναν σε ένα μοντέλο που θα περιλαμβάνει πρόσθετα, ειδικά σχεδιασμένα για κάθε χώρα, πακέτα «μεταρρυθμίσεων» θυμίζοντας υπερβολικά μνημόνιο και αναγκαστική λιτότητα. Σε αυτήν την περίπτωση, η εποπτεία στην τελική της μορφή θα καθιστούσε το Ταμείο πολύ λιγότερο (έως καθόλου) ελκυστικό ως λύση.
Η κατάσταση περιπλέκεται ακόμα περισσότερο, εάν μπει στην εξίσωση και ο τρίτος παράγοντας, δηλαδή, η φόρμουλα κατανομής των κονδυλίων, δεδομένου ότι όλες οι χώρες μελετούν την σχετική πρόταση της Επιτροπής, κάνοντας τους υπολογισμούς τους για το εάν είναι στην πλευρά των κερδισμένων ή των χαμένων της υπόθεσης. Σύμφωνα με το σχέδιο της Επιτροπής, το μεγαλύτερο κομμάτι των επιχορηγήσεων θα διανεμηθεί χρησιμοποιώντας έναν τύπο που θα λαμβάνει υπόψη την ανεργία μεταξύ του 2015 και του 2019, το μέγεθος του πληθυσμού και το κατά κεφαλήν ΑΕΠ. Περαιτέρω, μια ευρύτερη συναίνεση, στην οποία συμπεριλαμβάνονται και οι Φειδωλοί, φαίνεται να αποκρυσταλλώνεται γύρω από την παραδοχή ότι η φόρμουλα κατανομής οφείλει να λαμβάνει υπόψη της τον βλαπτικό αντίκτυπο της πανδημίας στην οικονομία κάθε χώρας: εκείνες οι χώρες που υπέστησαν τη βαρύτερη οικονομική ζημιά θα λάβουν αναλογικά και περισσότερη βοήθεια. Εδώ, όμως, η ένσταση δεν έρχεται από τον Βορρά, αλλά από την Ανατολή: χώρες όπως η Τσεχία, η Ουγγαρία, η Πολωνία, οι Βαλτικές χώρες, η Ρουμανία και η Σλοβακία επικρίνουν τη φόρμουλα της Επιτροπής με το σκεπτικό ότι οι χώρες του Ευρωπαϊκού Νότου, χώρες εύπορες σε σχέση με πολλές από αυτές, θα λάβουν ένα δυσανάλογα μεγάλο ποσοστό των χρημάτων των επιχορηγήσεων. Και είναι αλήθεια ότι με βάση την πρόταση της Επιτροπής, η Ιταλία και η Ισπανία μόνες τους αντιστοιχούν στο (άνω του) 40% των τελευταίων.
Προφανώς, σε επίπεδο ΕΕ ισχύει -όπως και παντού, άλλωστε- ο Θουκιδίδειος κανόνας περί της ισχύος, με βάση τον οποίο μπορεί κανείς ήδη να διακρίνει το περίγραμμα του συμβιβασμού, στον οποίο θα καταλήξουν τα κράτη-μέλη. Η υπόθεση του Ταμείου Ανάκαμψης δεν πρέπει να ιδωθεί υπό το πρίσμα μιας ρομαντικής αναβίωσης του οράματος της ευρωπαϊκής δημοσιονομικής ομοσπονδιοποίησης, αλλά ψυχρά και ρεαλιστικά: σαν ένα εργαλείο για κάθε χώρα, η τελική χρησιμότητα του οποίου, όμως, είναι ακόμα υπό αίρεση. Πράγματι, η φυσική ροπή της ΕΕ στην εξεύρεση συμβιβασμών δεν σημαίνει ούτε ότι στο τέλος «όλα θα πάνε καλά» ούτε πολύ περισσότερο ότι μια χώρα όπως η Ελλάδα μπορεί να αρκεστεί στο να παρακολουθεί εκ του μακρόθεν τις διαπραγματεύσεις των «μεγάλων» της Ευρώπης, περιμένοντας να δει τι της αναλογεί στο τέλος της μέρας.
Αντιθέτως, το εάν το όλον εγχείρημα θα έχει επιτυχημένη κατάληξη δεν εξαρτάται μόνο από τη διάθεση συμβιβασμού των ηγετών, αλλά και από τον παράγοντα χρόνο. Ο οικονομικός αντίκτυπος της πανδημίας δεν θα ήταν υπερβολικό να χαρακτηριστεί ήδη ως καταστροφικός και, όσο περνάει ο χρόνος, η κατάσταση θα χειροτερεύει. Όσο γρήγορα (ή αργά, πράγμα πιθανότερο) κι αν καταλήξουν οι ηγέτες σε μια απόφαση για το Ταμείο Ανάκαμψης, δεν είναι διόλου βέβαιο ότι αυτό θα έχει το απαιτούμενο μέγεθος ή ότι θα αρχίσει να διοχετεύει χρήμα αρκετά έγκαιρα, ώστε να αποτρέψει τα χειρότερα. Η αλήθεια είναι ότι ανεξάρτητα από την ευρωπαϊκή συνδρομή, το μεγαλύτερο μερίδιο της ευθύνης για την οικονομική τους ανάκαμψη θα το επωμιστούν τα ίδια τα κράτη-μέλη.
Για τους λόγους αυτούς, η Ελλάδα δεν έχει την πολυτέλεια του παρατηρητή των εξελίξεων. Θα όφειλε, αντίθετα, να διεκδικεί μια όσο το δυνατόν καλύτερη συμφωνία για την ίδια, τουλάχιστον με την ίδια πυγμή που το πράττουν άλλες ισομεγέθεις χώρες, λόγου χάρη η Πορτογαλία. Εν προκειμένω, και δεδομένου ότι η χώρα μας είναι μάλλον στην πλευρά των κερδισμένων αναλογικά, με βάση τη φόρμουλα κατανομής της Επιτροπής, το βάρος της προσπάθειας οφείλει να πέσει στην πάση θυσία αποτροπή σύνδεσης της ευρωπαϊκής οικονομικής αρωγής με όρους και εποπτείες μνημονιακού χαρακτήρα. Ιδίως, με όρους που θα ίσχυαν ειδικά για εκείνη, με πρόσχημα το γεγονός ότι βρίσκεται ήδη σε ενισχυμένη μεταμνημονιακή εποπτεία, κάτι που έχει ήδη υπαινιχθεί ο αντιπρόεδρος της Επιτροπής Βάλντις Ντομπρόβσκις. Πολλώ δε μάλλον όταν είναι κάτι περισσότερο από βέβαιο ότι οι συνέπειες της επιδημίας στην ελληνική οικονομία και κοινωνία θα είναι πολύ βαριές. Ένας νέος μνημονιακός κύκλος, αυτή τη φορά με τον μανδύα του Ταμείου Ανάκαμψης, θα τις καθιστούσε πολύ βαρύτερες.